پیشنهادهای الهام برای حل اختلافها
کد خبر : ۱۳۰۹۸
بخش دوم این گفتوگو ناظر به مصادیقی از مهمترین اختلاف برداشتها و نظرات این حقوقدان برجسته در هر مورد است. حل این اختلافها و تعیین حدود اختیارات قوا، از آن جهت اهمیت زیادی دارد که گاهی همین برداشتهای متفاوت به اختلافات عمیق و حیثیتی میان قوا تبدیل میشود که رهبر انقلاب چندی پیش با گلایه از این مسئله، چنین اختلافهایی را از لحاظ شرعی جایز ندانستند. همچنین به دستور ایشان کارگروهی مرکب از نمایندگان دولت، مجلس و شورای نگهبان تشکیل شد تا یکبار برای همیشه مسائل مورد مناقشه احصا و جمعبندی کارگروه برای اعلام نظر نهایی رهبر انقلاب، خدمت ایشان رائه شود. رویکردی که دکتر الهام نیز آن را مستند به اصل 110 قانون اساسی و نقش ولیفقیه در تنظیم روابط میان قوا میداند و معتقد است با این سازوکار اساساً نیازی به اصلاح قانون اساسی نیست.
بخش دوم این گفتوگوی خواندنی در ادامه آمده است:
این اختلاف برداشتها بعضاً انباشته میشود و عمیق میشود همانطور که اشاره کردید، ناگهان از یک اختلاف برداشت اجرایی به اختلاف برداشت و تفرق مبنایی میرسد. چندی پیش رهبر انقلاب در پاسخ به نامه و پیشنهاد رئیسجمهور دستور تشکیل کارگروهی را دادهاند که از شورای نگهبان و دولت و مجلس در آن عضو هستند تا این حدود اختیارات قوا معلوم شود. مشخصاً اگر بخواهید به مواردی در قانون اساسی اشاره کنید که نیاز به بررسی و شفافسازی داشته باشد، کدام است؟
- مسائل مورد اختلاف قابل احصا است و با همین ظرفیتهای موجود هم میتوانیم آن را حل کنیم. البته ما در قانون اساسی یک سؤالی داریم که آیا سیستممان پارلمانی است یا ریاستی. در تغییرات سال 68، بعضی از آثار سیستم پارلمانی مانده و بعضی آثار ریاستی ایجاد شده و بالاخره یک نظام خاص حقوقی در تعریف و نیت و روابط بین قوای سهگانه ایجاد شده است چون رهبری در چارچوب قوا نیست و حاکم بر آنهاست. ما با این ظرفیتها این مشکلات را حل میکنیم.
یکی اصل 52 درباره بودجه است. چالشها از آنجا شروع شد که دولت لایحه بودجه را به مجلس میدهد و مجلس شروع به بررسی آن از صفر میکند و در یک فرآیندی، یک بودجهای را تحویل دولت میدهد. در واقع یک طرح میدهد.
در این دولت هم تغییرات خیلی بیشتر شده.
در این دولت معلوم است که مخالفت بیشتری با برنامههای دولت میشود.
در اصل 52 قانون اساسی درباره بودجه آمده است: «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر میشود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم میگردد. هرگونه تغییر در ارقام موجود، تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.» ببینید؛ در اصل 52 قانون اساسی بحثی در مورد لایحه بودجه هم نداریم. میگوید "بودجه سالانه کشور"؛ دولت آن را به مجلس ارائه میدهد و مجلس رسیدگی و تصویب میکند. شاید حتی با مسامحه میگوییم قانون بودجه. البته مجلس باید آن را تصویب کند. مجلس میتواند تصویب نکند در این صورت، دولت باید بودجه دیگری را ارائه دهد و دولت میتواند برای بودجه استدلالها و توجیهات خود را داشته باشد. شیوه کار را میشود در قانون بر اساس اینکه تغییر نکند، در آییننامه داخلی مجلس ترتیبی بدهند که دولت به شکلی مورد نظر بودجه را ارائه دهد و این بررسی و تصویب و یا رد شود. بودجه نه طرح است و نه لایحه، که بگوییم مجلس قانون تصویب میکند بلکه اختیاری برای مجلس است که رد یا تصویب کند. حالا اگر اسم آن را قانون هم بگذارند، بودجه به معنای واقعیاش یعنی ارقام و منابع و مصارف حتی مورد تأیید شورای نگهبان هم قرار نمیگیرد. به نظر میرسد این از چارچوب قانون خارج است. شورای نگهبان بودجه را نگاه نمیکند، بلکه فقط به تبصرههای آن توجه میکند. تبصرهها که خود بودجه نیست، احکام بودجه است. ما احکام بودجه را از نظر اینکه نوع قانونگذاری است که خیلی جاهایش هم ماهیت بودجهای ندارند، یعنی قانونی را برای یک سال تصویب میکنند که مشکلاتی هم برای کشور به دلیل اینکه قانون موقت است ایجاد میکند.
یعنی شورای نگهبان اگر وقتش را هم داشته باشد، آن را مطالعه نمیکند.
- خیر، برای اینکه شورای نگهبان در موضوعات مناقشه نمیکند. مگر شورای نگهبان میتواند تصمیمات مجلس را عوض کند؟ بلکه مغایرت یا عدم مغایرت احکام را با شرع مقدس و قانون اساسی بررسی و اعلام میکند. آیا اینهمه جداول پیوست به شورای نگهبان میآید؟ شورای نگهبان باید همه ارقام را هم بررسی کند؟ خیر، شورای نگهبان تبصرهها را میخواند و احکام بودجه را بررسی میکند. تازه اگر بخوانند میخواهند بگویند بودجه کم یا زیاد است؟ اما مجلس نگاه میکند و میتواند بگوید که این بودجه تورمزاست و آن را تصویب نمیکنم و میگوید بودجه باید اصلاح شود. یک موقع شورای نگهبان منابعی را که ممکن است از طریق فاینانس و استقراض است، بگوید از نظر شرع یا قانون اساسی خلاف است، ربوی است یا مثلاً موجب سلطهی بیگانه بر اقتصاد ملی است و از این جهت رد میکند، و یا مثلاً حذف مطلق بودجه در یک نهاد اساسی موجب توقف فعالیتی میشود که در قانون اساسی نسبت به آن تصریح شده است.
البته فرآیند اصلاح آن هم باید با دولت باشد نه مجلس.
- بله، دقیقاً همینطور است. دولت آن را اصلاح میکند و به مجلس میدهد. بالاخره اینها با هم توافق میکنند. ملاک این است که دولت باید بودجه بدهد، مجلس میتواند بگوید آری یا نه. این موضوع به خصوص در این سالها مورد قبول واقع نشده. راهحل این است که تغییرات باید با قبول دولت باشد. دولت یکسری تغییرات را میتواند در برنامهاش بدهد و میشود در این زمینه شفافتر و شسته و رفتهتر عمل کرد و اینقدر پیچیدهاش نکرد. منابع موجود برنامههای دولت هم برای این هزینهها مشخص است و میداند کجا سرمایهگذاری و کجا هزینه کند؛ مثلاً در بحث راه، آموزش و بهداشت میخواهد در این زمینهها هزینه بکند. مجلس یا اینها را میپذیرد و یا میگوید به این دلایل نمیتواند آن را قبول کند، دولت هم کمک میکند و هزینهها را تعدیل میکند. این اختیاراتی است که قوه مجریه دارد. ضمن اینکه اصل 126 هم اختیارات رییسجمهور را در امر بودجه مشخص کرده که مسؤول بودجه و برنامه کشور و هم امور اداری و استخدامی است.
در مورد اصل 52، شورای نگهبان تفسیر یا نظری ندارد؟
شورای نگهبان برخی تفاسیر و نظرات حقوقی را دارد که مجلس نمیتواند اصلاح بودجه و متمم بودجه بدهد. اما در این قضیه ورودی نکردند چون اصل 75 را هم در مورد بودجه اعمال نمیکنند، بر اساس برداشت و نظری که شورا داشته است که اصل 75 مربوط به بودجه نیست. مثلاً دولت برای بودجه، یک هزینهای را پیشنهاد نکرده، اما مجلس با یک طرحی آن را اضافه میکند، میگویند در بودجه بر اساس اصل 75 نمیتوان اینجا اشکال کرد که این هزینه جدید و یا این کاهش درآمد بر خلاف نظر دولت است. اصل 75 را منصرف از بودجه میدانند.
مشکلات شاید بروز نداشته اما الان به صورت یک بحث مطرح میشود و شاید هم مجلس بسیاری از تغییرات را با دولت هماهنگ بوده اما الان که ناهماهنگی بیّن و شفاف میشود نیاز به این دارد که اصل 52 قانون اساسی بازخوانی شود و این حرفها قابل شنیدن است.
یک بخش دیگر، اصل 126 است. به هر حال این اختیار مستقیمی است که قانون اساسی به رییسجمهور داده است. برخی از این چالشها از اینجا حاصل میشود که این اختیار مستقیماً مربوط به رئیسجمهور است، بسیاری از موارد هست که این اختیار مستقیم رئیسجمهور را مجلس با الزام به اعمال این وظایف از طریق یک سازمان و یا معاونت خاص محدود میکند. مثل سازمان مدیریت، سازمان برنامه و بودجه و معاونت نظارت. در حالی که این اختیار رئیسجمهور است و اگر بخواهد تفویض میکند. چالشهایی که در مورد سازمان مدیریت مطرح شد، در واقع این مشکل را با اصل 126 ایجاد کرد. رییس قوه مجریه، مسؤل مستقیم بودجه کشور است. خوب میگفتند شما اگر بخواهید تخصیص بودجه بدهید، باید حتماً از طریق این سازمان باشد و اگر این سازمان وجود نداشت، رئیسجمهور حق ندارد مستقیماً عمل کند. در این صورت اصل 126 بیمعنی میشود.
البته دیوان عدالت اداری هم نهایتاً به نفع شکایتی که علیه سازمان مدیریت شده بود، رأی نداد؟
بله. اما به هر حال، مجلس تا همین سال گذشته در بودجه همان عنوان سازمان مدیریت و برنامهریزی را مینوشت. پارسال دوشقهاش کردهاند هم سازمان و هم معاونت توسعه منابع انسانی را. امسال عنوان معاونت را به کار برده است. بالاخره مجلس چند سال معطل کرد تا قبول کرد تصمیم رئیسجمهور برای اصلاح سازمان درست بوده است.
به نظر من، اینکه رییسجمهور که در مسائل بودجه باید از طریق یک سازمان عمل بکند، به هر حال با توجه به اینکه قانون اساسی این اختیار را به رییسجمهور داده است، مشکل ایجاد کرده است.
مشکل دیگر اصل 71 است. در این اصل آمده که در عموم مسائل کشور، مجلس میتواند در حدود قانون اساسی قانونگذاری کند. این بحث پیچیدهای است. ادبیات قانون اساسی در اینجا یک مقداری چالشبرانگیز شده است. قانون اساسی در عموم مسائل کشور به مجلس یک اختیارات عام داده و در ادامه آمده گفته در حدود قانون اساسی میتواند قانون وضع کند. اولاً قانون چه معنایی دارد؟ قانون یک حکم کلی و فراگیر است و نمیتواند یک قضیه موردی باشد. حکم فراگیر و جامع و لازمالاجرایی که باید دستور عمل مدیریت کشور قرار بگیرد. خود اینکه گفته قانون وضع کند حتماً یک ویژگیهایی برای قانون باید لحاظ شود و هر تصمیمی، قانون نیست. این چارچوبها هم تعریف نشده است. هر چیزی را که مجلس وضع کند، ما قانون دانستیم.
چه کسی باید این را تعیین کند؟
این موضوع همان چالشی است که در آن هستیم. ما باید در این اصل یک تفسیری بکنیم.
آیا پیشنهادی داده شده؟
- بله.
این پیشنهاد چیست؟
- این موضوعی است که بحثهای حقوقیتر بیشتری میخواهد اما قابل حل است. ببینید، ما باید قانون و ضابطههای قانون را تعریف کنیم. راهحل ما این است، هم با حقوقدانها میتوان به بحث گذاشت، هم برای قانون یک دکترین حقوقی وجود دارد که قانون یک ویژگیها و خصایصی دارد. قانون یک موضوع جزیی و مشخص خارجی نیست و نمیشود به صورت یک مورد و تصمیم خارجی ورود کرد. امور کلی و عام هستند. شورای نگهبان هم به صورت پراکنده اظهار نظراتی دارد که باید از اینها قاعده استخراج کرد. موارد متعددی بود که گفته شده امور اجرایی است و مجلس حق وضع قانون را ندارد و بر خلاف اصل شصت است. خوب معنای آن این است که در صلاحیت مجلس نبوده. و از آن مواردی است که به نظر من مجمع هم نمیتواند ورود کند. ما این نظرات شورای نگهبان را میتوانیم از آن قاعده استخراج کنیم.
این موضوع هم مطرح بود که دولت انتقاد میکرد که حتی اختیار تعیین ساعت کار را هم مجلس از آن خود میداند.
- میزان کلی کار یک امر قانونی است، اما ساعت کار یک امر اجرایی است. همین ساعت کار کارمندان دولت، دولت مثلاً در ماه رمضان تغییراتی در ساعت کار داد. طی یک فرآیند یک ساله ساعت کار کارمندان را در زمانهای مختلف مشخص میکند. این چه نیازی دارد که ما حتماً مسائل را از طریق قانون حل کنیم. یا ساعت کار بانک که خود شورای نگهبان هم البته اشکال گرفت که البته با تغییر در ادبیات قانون این را تصویب کردند. عموم مسائل که گفته در حدود مقرر، به موجب این صلاحیت مقرر در قانون اساسی موارد احصا شدهای در قانون اساسی وجود دارد. یعنی قانونگذاری در آنجایی است که قانون اساسی تکلیف کرده است که باید طبق قانون باشد، در اینجا مسلماً مجلس باید ورود کند. مثلاً وضع مالیات طبق قانون اساسی باید به موجب قانون باشد، وضع مجازات باید طبق قانون اساسی به موجب قانون باشد، تعداد وزارتخانهها و وظایف آنها باید طبق قانون باشد. شرایط انتخابکننده و انتخابشونده در مجلس باید طبق قانون باشد. اینها از موارد متعددی است که قانون اساسی آنها را الزام کرده. این الزامات حتما باید به قانون تبدیل میشود. و میشود در حدود مقرر در قانون اساسی به این مسائل اشاره کرد. یا مسائل مربوط به تعرض به حقوق فردی و جمعیتها و احزاب و اتحادیهها. یا مثلاً حدود آزادی مطبوعات باید طبق قانون باشد و دولت نمیتواند اینها را کم و زیاد کند. تعرض به مسکن و حقوق اشخاص باید طبق قانون باشد.
ممکن است بگویند حدود قانون اساسی یعنی صلاحیتهایی که برای مجلس در قانون آمده است، با این برداشت بخشی از مشکلات حل میشود. ممکن است بگویند قوانینی که مغایر با قانون اساسی نباشد، و هر مسئلهای که میخواهد باشد اما اگر این باشد، که اصل 72 همین را گفته. آیا یعنی یک موضوع، در دو اصل مورد نظر بوده؟ اصل 72 میگوید: « مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده بر عهده شورای نگهبان است.» بعد میگویند اصل 72 در واقع تفسیر و توضیح اصل 71 است.
این فرض وجود دارد که اصول 71 و 72 دو مقوله باشند یعنی در همان چارچوبی که در قانون اساسی آمده، مجلس میتواند قانونگذاری کند اما این قوانین نباید خلاف شرع و قانون اساسی باشد.
یک بخشهایی اختیار به مجلس داده، قانون نیست و ماهیت قانون را ندارند اما مواردی است که حتماً از باب نظارت بر دولت برعهده مجلس است مثل تعیین خطوط مرزی که کار قانونگذاری نیست. یا استخدام کارشناس خارجی. دولت باید پیشنهاد کند و مجلس تصویب کند. اینها قانون نیست دولت میگوید برای فلان تخصص کارشناس خارجی نیاز دارم یا این کارشناس را میخواهم، مجلس تصویب میکند یا رد میکند، اما با تغییرات خود مجلس همراه نیست و نتیجتاً قانون نیست بلکه اختیاری برای مجلس است که به شورای نگهبان میآید، بررسی شکلی از لحاظ رعایت قانون اساسی است.
حالا اگر دولت بگوید آقای الف را میخواهیم بهعنوان کارشناس استخدام کنیم، مجلس بگوید نخیر باید آقای ب را استخدام کنید. این خلاف صلاحیت مجلس است، آنچه را که دولت خواسته میتوانید تصویب بکنید یا نکنید. از این مقولهها داریم. "صلح دعاوی خارجی"، "ارجاع به داوری" مجلس میتواند بگوید ارجاع نکنید و موافقت نکند اما نمیتواند بگوید بهجای این داوری شما به محاکم بینالمللی شکایت کنید.
در این امور که ماهیت قانونگذاری ندارند اختیار برای مجلس داریم که دولت بدون اطلاع و تصویب مجلس، حق اقدام ندارد اما ماهیت قانون ندارد، اختیار است.
ما اصل 138 آییننامه را داریم که دولت هم برای اجرای قانون هم برای تنظیم امورش در چارچوب اختیارات تنظیم امور، وضع آییننامه کند. مرز بین آییننامه و قانون نمیگویم راحت بلکه کمی پیچیده هم هست.
یکی از مواردی هم اخیراً دوباره در مجلس به آن اعتراض کردند، این است که دولت آییننامههایش را برای مجلس نمیفرستد.
بله. یک اشکال دیگری هم که اینجا هست، اینکه قانون اساسی میگوید "هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات (چه آنهایی که وزیر تصویب میکند چه آنهایی که از طرف هیئت وزیران موظف به تدوین آییننامه اجرایی میشوند) نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد."
در آخر میگوید تصویبنامهها ضمن ابلاغ برای اجرا، باید به اطلاع رییس مجلس برسد. در صورتی که رییس مجلس آنها را خلاف قوانین بیابد، با ذکر دلیل آنها برای تجدید نظر به هیئت وزیران بفرستد. پس آییننامه دولت بر اساس استقلال قوا معتبر است و برای اجرا میرود. پس اعتبار حقوقی و اجرایی پیدا میکند، در ضمن اجرا رییس مجلس آن را بررسی میکند. اگر بر خلاف قانون بود، اعلام میکند که خلاف قانون است و برای تجدید نظر به دولت فرستاده میشود. در اینجا قانون اساسی همین مقدار بحث کرده. خوب، دولت طبق قاعده موظف است که طبق نظر رئیس مجلس در آن تجدید نظر کند. سؤال اینجاست که آیا صرف اعلام نظر رییس مجلس، موجب ابطال مصوبه میشود؟ قانون اساسی تصریح کرده به اجرای آییننامه؛ یعنی قبل از نظر رئیس مجلس به آن اعتبار اجرایی بخشیده است. و قانون اساسی فقط گفته است رئیس مجلس با استدلال برای تجدیدنظر به دولت برگرداند. اگر قانون اساسی نظر به ابطال داشت مثل آنچه در دیوان عدالت اداری گفته است تصریح میکرد به ابطال. به علاوه از نظر حقوقی اعتبار آییننامه قبل از اظهارنظر رئیس مجلس مسلم است و بعد از اظهارنظر رئیس مجلس حداکثر این است که بگوییم در مورد بقای اعتبار آن تردید داریم. راهحل حقوقی معلوم است، استصحاب اعتبار آییننامه است. چون حالت سابقه کاملاً روشن و مسلم است.
اگر دولت این را قبول نداشت، باید چه کار کرد؟
پس باید راه حل دیگری باشد. آیا این اختیار رییس مجلس است که مصوبات را ابطال کند. الان اعلام میکند که این مصوبه باطل و بیاعتبار است.
و آیا به این عمل میشود؟
- به هر حال وقتی در دستگاهی میرود و روزنامه رسمی هم اعلام میکند خلاف و باطل است و موجب مسؤولیت میشود، جرأت اجرا را میگیرد. ولی آیا از نظر حقوقی واقعاً باطل است و آیا قانون اساسی حق ابطال را به رییس مجلس داده است؟
در قانونی که برای نحوه این کار در سالهای قبل داشتهاند، گفتهاند که دولت باید ظرف این مدت اظهار نظر کند والا ملغی است. این قانون را شاید مجلس پنجم وضع کرد. شورای نگهبان این قانون را تأیید کرده. من فکر میکنم که باید در این ملغی بودن تردید کرد. در قانون اساسی اختیار ابطال را به دیوان عدالت اداری دادهاند. در اینجا فقط باید برای تجدید نظر آن را بفرستد. آییننامه به یک سند اجرایی تبدیل شده، حالا ما میخواهیم این اعتبار را از آن بگیریم؟ اصل 171 این اختیار را به دیوان عدالت اداری داده که آییننامههای خلاف قانون را ابطال کند. در اشکالی که اخیراً پیش آمد این بود که گاهی مواقع رییس مجلس میگفت خلاف است و باطل است اما دیوان عدالت میگفت خلاف قانون نیست. اختیاری که رییس مجلس گرفت، این بود که وقتی میگوید این خلاف است، دیوان عدالت دیگر حق ندارد نظر بدهد؛ چرا اختیار دیوان عدالت را سلب کردهایم؟
یعنی وقتی رییس مجلس گفت که این خلاف است، دیوان عدالت دیگر نباید در قضیه ورود بکند؟
- اینطور است. البته این را هم شورای نگهبان تأیید کرده است. این محل اختلاف است و به نظر من این هم قابل بحث است. دیوان عدالت حق ابطال دارد اما رییس مجلس این حق را ندارد. قانون اساسی به صراحت حق ابطال را به دیوان داده اما رییس مجلس فقط میتواند با ذکر دلیل مصوبه را برای بازنگری و تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد و تجدید نظر یعنی اینکه ممکن است دولت همان نظر قبلیاش را بپذیرد و تأیید بکند و خیلیوقتها هم استدلالهایش را بپذیرد و اصلاح کند. اما اینکه ما به جای اینکه بگوییم برای تجدیدنظر بفرستد، الان همزمان اعلام میکنند برای تجدیدنظر و میفرستند در روزنامه رسمی هم منتشر میکنند. در حالی که این با ظاهر اصل 138 نمیخواند. تعرض قوه مقننه به حوزه قوه مجریه است. حالا راهحل این است که رییس مجلس از دیوان عدالت هم بخواهد که ابطال کند و دیوان عدالت تصمیمش به عنوان تصمیم نهایی باشد.
مشکل دیگری که بعضی مواقع میتواند در شکل دیگری بروز بکند، بحث آییننامههاست. آیا قوه مجریه فقط حق تصویب آییننامه دارد یا تمام قوا حق تصویب آییننامه دارند. رییس مجلس هم برای امور مجلس و رییس قوه قضاییه برای قوة قضائیه آییننامه تصویب میکنند. الان هم این اتفاق میافتد اما این اختلاف همین امروز هم در مجلس به عنوان یک اخطار قانون اساسی بود که آییننامه ثبت ازدواج موقت را وزیر دادگستری میدهد و با تأیید رییس قوه قضاییه، هیات وزیران تصویب میکند. رییس مجلس یک اخطار قانون اساسی یک نماینده را وارد میداند که دولت حق ندارد این آییننامه را تصویب کند، این آییننامه مربوط به قوه قضاییه است. در حالی که به نظر من، هم در حکمش مناقشه است و هم در موضوع. آییننامه ثبت یک ازدواج به دولت مربوط نیست؟ مربوط به قوه قضاییه است؟ ثانیاً آیا رییس قوه قضاییه میتواند آییننامه وضع کند. در حالی که طبق اصل 138 تصویب آییننامه از شوون دولت است. آییننامهای که رییس قوه تصویب کند، چه قوه مقننه و چه قوه قضاییه را چه کسی باید نظارت کند؟ رییس مجلس که نمیتواند نظارت کند، دیوان عدالت را هم که شورای نگهبان تفسیر کرده است که حق ابطال آییننامهها و مصوبات قوه قضاییه را ندارد. پس در واقع هیچ نظارتی بر آییننامههای این دو قوه نیست. دو قوه میتوانند هر موضوعی را به شکل آییننامه تصویب کنند، هیچ نظارتی هم وجود ندارد، تضمین این برای کنترل حقوق مردم کجاست؟ به نظر میآید اینجا هم یک غفلتی شده است. اصل 138 میگوید دولت، هیأت دولت و وزرا میتوانند آییننامه و تصویب نامه وضع کنند. ببینید، این دامنه اجرایی کشور کجاست؟ آیا امور اجرایی که در قوه قضاییه و مجلس انجام میشود، مربوط به دولت است یا خیر؟
یک بحثی هم در لایحه افزایش اختیارات وزیر دادگستری مطرح بود که امور اجرایی قوه قضائیه، شأن قضا ندارند و باید زیر نظر وزیر دادگستری بیاید.
- آن هم ریشهاش در همینجاست. در مجلس هم هست، مثلاً کارمندان مجلس میخواهند اداره شوند. اداره کارمندان مجلس از امور اجرایی کشور است یا نه، مستقل است؟ اگر اینطور باشد، هر قوهای در خودش سه قوه است، هم حق قانون دارد هم حق اجرا دارد هم... این به نظر من تعبیر درستی نیست، کارمندان قوه قضاییه، کارمندان دولت هستند. یک مواقعی مناقشه میشود که مثلاً دولت تصمیم گرفته بود حقوق کارمندان را به صورت متمرکز از طریق وزارت اقتصاد و دارایی بپردازد. در صورتی که بخشی از قوه قضاییه میگفت که ما مستقل هستیم و تابع آییننامههای دولت نیستیم. یا در مورد ساعت کار کارمندان، قوه قضاییه اعلام کند که تابع ساعت کاری که دولت بخواهد، نیستیم. یک جاهایی نصّ قانون اساسی داریم، ما در مورد نصوصی که در قانون اساسی هست، بحثی نداریم. مثلاً وظایف رییس قوه قضاییه را بر اسال اصل 157 در کلیه امور قضایی واداری و اجرایی، مقام رهبری یک نفر را به عنوان رییس قوه قضاییه برای پنج سال انتخاب میکند که بالاترین مقام قوه قضاییه است. این امور با امور اجرایی قوه قضاییه مرتبط است که ابلاغ قضات، ارتقا، رتبه و جابجایی قضات است که اینها همه در اختیار رییس قوه قضاییه است. اما آیا مثلاً تنظیم ساعت کار هم جزو امور اجرایی سازمان قضایی است؟ بعد در سازمان ثبت، در سازمان زندانها و در سازمانهای تابعه که میآید، با این تفسیر، امور اجرایی فقط مربوط به وزارتخانهها میشود. کلیه امور خارج از وزارتخانه از حوزه دولت خارج میشود. به نظر میآید که اینجا هم یک مغایرتی وجود دارد.
اصل 113 هم همینطور است. رییسجمهور عالیترین مقام اجرایی کشور بعد از رهبری است. در این اصل 113 اختیاراتی که به رییسجمهور داده شده، در مورد اجرای قانون اساسی چیست؟ این گنگ است و باید روشن شود. مسؤول اجرای قانون اساسی رییسجمهور است. اگر رییسجمهور دیگر نسبت به قانون اساسی مسؤولیتی ندارد این باید اصلاح شود. در قانونی که قبل از بازنگری بود آمدند و اختیاراتی دادند که رییسجمهور میتواند به دستگاههای دیگر درباره قانون اساسی اخطار و تذکر بدهد. من خودم نظرم از گذشته تا الان بر این بوده است که این قانون قبل از بازنگری قانون اساسی تصویب شده. دوره قبل هم مقرر بود که رییسجمهور این تذکر را به سایر قوا میداد و این نظارت بر اجرای قانون بود. در حالی که رییسجمهور مسؤول نظارت بر اجرای قانون اساسی نیست، بلکه مسؤول اجرای قانون اساسی است. البته خود اجرای قانون اساسی هم همهاش در اختیار رییسجمهور نیست. یعنی آیا رییسجمهور میتواند تشکیل دادگاه بدهد؟ تشکیل دادگاهها و در دسترس بودن دادگاهها از اصول قانون اساسی است، ولی وظیفه رییسجمهور نیست. آیا یعنی رئیسجمهور باید به رئیس قوه قضائیه تذکر بدهد که دادگاهها را تشکیل بدهید؟ بعضی مواقع شورای نگهبان این نظر را داده که در جایی که اصلی از قانون اساسی متوقف شده باشد رییسجمهور حق تذکر دارد. خوب اگر این لازمهاش را بپذیریم، پس مواردی هم که حس میکند وقتی یک قانونی تصویب میشود، ممکن است مغایرتی با قانون اساسی داشته باشد، اینجا توقف میکند. اینها مسائلی است که ما در بازنگری قانون اساسی آنها را شفاف نکردیم و باید یک چارچوبی برای آن قائل میشدیم. رییسجمهورها معمولاً بر اساس اصلاح اصل 113 عمل میکنند و اخطار میکنند. من به صراحت نمیتوانم بگویم که رییسجمهور برای اجرای قانون اساسی که در اینجا آمده، بتواند در قوای دیگر هم عمل بکند. شورای نگهبان هم در گذشته تذکراتی که داده، نظر داده که این بر خلاف قانون اساسی است. اما از آن طرف هم گفته اگر اصلی از قانون اساسی متوقف مانده باشد، رییسجمهور باید اقدام کند و تذکر بدهد. خب، این هم محل مناقشه است؛ یعنی رئیسجمهور در مورد توقف کلی یک اصل مسئولیت دارد اما در مورد اجرای ناقص یا عدم اجرای جزئی قانون اساسی فاقد مسئولیت است؟ این وضعیت یک بام و چند هواست! به نظر من راه حل این مسأله، تصویب یک قانون جامع است و یا قانون اساسی در این مقولهها نیاز به اصلاح دارد که تکلیف را روشن کند، وگرنه این چالشها ادامه دارد. این یکی دیگر از نقاط اختلاف است که راهحل این اختلاف شاید مثلاً تنظیم روابط از طریق رهبری باشد.
اینها مصادیقی از اختلافات است که شاید عمده نکته در این است که حد قانونگذاری کجاست، حد اجرا کجاست و با این اصولی که گفتم، میشود اختلافات را حل کرد و مسائل را تنظیم کرد و حد قضا کجاست، همین لایحه که هماکنون مطرح است. بالاخره در دولت نهم یک چالش جدی راجع به ثبت معاملات عادی پیش آمد. دولت کد رهگیری که برای معاملات مسکن را مطرح کرد، سازمان ثبت اعلام کرد که مستقل از دولت است و زیر نظر قوه قضاییه است و آن را قبول نکرد و یک طرحی که میتوانست برای تنظیم بازار مسکن و جلوگیری از معاملاتی که موجب بروز مشکلاتی جدی برای مردم میشد، به کار رود، متوقف ماند.
خبری از کارگروه مشترک شورای نگهبان، دولت و مجلس دارید؟
در این مورد شورای نگهبان از آن وقتی که رهبری دستور داده، جلساتی را داشته است. سه نفر از اعضای شورا، سه نفر از دولت، سه نفر از مجلس معمولاً تا آنجایی که بتوانند این جلسات را هفتگی دارند. مسؤولیت این کار با دبیر محترم شورای نگهبان است و گزارشهایی را دارند و روی همه مسائل محل مناقشه بحث میکنند ولی هنوز به جمعبندی نرسیدهاند. ما در مرکز تحقیقات شورای نگهبان جلسات متعددی را برگزار کردیم و در اختیار این هیئت قرار داده شده، نظرات اساتید و حقوقدانها را در نشستهای علمی جمعآوری کردیم که امکان انتشار هم هست. این کار البته هنوز جمعبندی نشده و تمام آنچه را هم که در این گفتوگو مطرح کردم، نظرات شخصی است.