دکتر قدرت الله رحمانی،حقوقدان و استاد دانشگاه

رئیس‌جمهور،رئیس‌حکومت‌یارئیس‌قوه‌مجریه؟

در بازنگری قانون اساسی در سال68، صلاحیت «تنظیم کنندگی روابط سه قوه» با انشاء عبارت «حل اختلاف قوای سه گانه» در عداد وظایف رهبری قرارگرفت اما «مسئولیت اجرای قانون اساسی» هم چنان در ردیف مسئولیت‌های رئیس جمهورباقی‌ماند

کد خبر: ۹۷۳۱۸

تاریخ: ۰۲ اسفند ۱۳۹۱ - ۱۳:۴۹

به گزارش صراط، سیستم نیمه ریاستی-نیمه پارلمانی فعلی برای نظام سیاسی ما-که رهبری ریاست عالیه کشور را برعهده دارد- سیستم مناسبی نیست و این نکته ای است که از سالها قبل مطرح شده است.

رژیم های سیاسی کنونی دنیا عموماً بر 2 نوع است: سلطنتی و جمهوری. رژیم های سلطنتی غالبا پارلمانی هستند چون ریاست عالیه کشور- ولو به شکل صوری- با پادشاه است اگرچه اختیارات او از طریق رییس دولت اعمال و اجرا می شود. اما رژیم های جمهوری را طیفی از انواع ساخت های حقوقی شکل می دهند که تحت عناوین ریاستی، نیمه ریاستی-نیمه پارلمانی  و پارلمانی شناخته می‌شوند.

ویژگی اصلی نظام های جمهوری جدید به انتخابی بودن مستقیم یا غیرمستقیم رییس کشور برمی گردد، به خلاف رژیم های سلطنتی که ریاست کشور نوعاً موروثی است و بندرت در شرایط خاص جنبه انتخابی -ازطریق پارلمان- پیدا می‌کند.

سیستم انتخاباتی جمهوری های ریاستی (نظیر آمریکا) و نیمه ریاستی(مانند فرانسه) دوگانه است؛یک انتخابات عمومی برای تعیین رییس کشور و انتخابات دیگر برای تعیین پارلمان. از این رو تفکیک قوا در این نظام ها از نوع افقی است؛ به خلاف جمهوری های پارلمانی(همچون آلمان،ایتالیا،ترکیه و...)که تفکیک قوا عمودی است و قوه مجریه درطول قوه مقننه، و دولت (به مفهوم قوه اجرایی) برآمده از پارلمان است؛پارلمانی که منبعث از اراده مستقیم ملت به حساب می آید و لذا سیستم انتخابات عمومی، یگانه است و تنها برای انتخاب اعضای پارلمان صورت می گیرد. سپس پارلمان،رییس جمهور(رییس کشور) را انتخاب می کند و درمرحله بعد رییس دولت را - براساس پیشنهاد رییس جمهور و یا راساً - برمی گزیند.

به تصریح اصل اول قانون اساسی ج.ا.ا حکومت ایران  از نوع جمهوری است و این قانون، شکلی از ساختار حقوقی دولت را پذیرفته است که در دسته بندی های بالا در ردیف نظام های نیمه پارلمانی- نیمه ریاستی قرار می گیرد. با این تفاوت که انتخابات عمومی برای تعیین رییس جمهور،در واقع انتخاب مستقیم رییس قوه مجریه - و نه رییس کشور- از سوی مردم است.

به عبارت دیگر،در رژیم های ریاستی یا نیمه ریاستی، از طریق انتخابات عمومی، رییس حکومت جمهوری برگزیده می شود که دارای دو حیثیت است:اول ریاست کشور یا ریاست جمهوری؛ دوم ریاست دولت یا ریاست قوه مجریه. حال آن که در ایران، ریاست کشور یا ریاست حکومت جمهوری اسلامی حسب اختیارات و صلاحیت های پیش بینی شده درقانون اساسی،با مقام رهبری است.

به عبارت آخری «رییس جمهور» درایران با توجه به اختیارات و صلاحیت هایی که مطابق قانون اساسی دارد صرفاً رییس قوه مجریه است نه «رئیس جمهوری».

طبق اصل 122 قانون اساسی ،«رییس جمهور» علاوه بر مسئولیت در مقابل ملتی که از آن رای گرفته است،درمقابل مقام رهبری و نیز در برابر مجلس، مسئول است.

از طرفی انتصاب رییس جمهور با تنفیذ رای مردم توسط رهبری صورت تحقق می پذیرد و مجلس می تواند با رای به عدم کفایت سیاسی رییس جمهور، مقدمات برکناری او را توسط رهبری فراهم نماید،هم چنانی که قوه قضاییه نیز از طریق حکم به تخلف رییس جمهور از وظایف قانونی، از چنین اقتداری نسبت به رییس جمهور برخوردار است. همه این ها درحالی است که قانون اساسی هیچ گونه تفوقی از جنس آنچه برای رهبری و قوای مقننه و قضاییه نسبت به رییس جمهور- و به تبع آن هیات وزیران- پیش بینی کرده،برای رییس جمهور در نظر نگرفته است. به دیگر عبارت، مسئولیت سیاسی رییس جمهور در برابر مجلس- برخلاف دیگر نظام های رایج نیمه ریاستی- کاملاً یک سویه است و جنبه متقابل و طرفینی ندارد.

دراین میان، آنچه باقی می ماند، شبهه ناشی از برداشت خاصی است که راجع به مفهوم عبارت «مسئولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی» مندرج در اصل 113 قانون اساسی پدیدآمده  و این عبارت را در معنای «حق نظارت فراقوه‌ای رییس جمهور بر حسن اجرای قانون اساسی توسط قوای سه گانه » تفسیر و تلقی کرده است که تفسیری ناصواب از منطوق و مدلول اصل پیش گفته و نیز مخالف صریح مفاد مندرج در دیگر اصول قانون اساسی است.

رجوع به سابقه تاریخی موضوع نشان می دهد، عبارت پیش گفته،بقایای حکم منسوخی است که درپیش نویس ابتدایی قانون اساسی در سال 58 راجع به اختیارات «رییس جمهوری» – به عنوان رییس کشور و نه فقط رییس قوه مجریه- پیش بینی شده بود. در آن پیش نویس به تاسی از نظام نیمه ریاستی فرانسوی، از «رییس جمهوری» به عنوان «عالی ترین مقام کشور» یادشده بود. پس از آن که اصل ولایت فقیه  به تدبیر خبرگان قانون اساسی وارد متن نهایی این قانون شد ،متناسب با این تغییربنیادی، می باید صلاحیت ها و اختیارات رییس کشور (رییس جمهوری) نیز منطقاً به مقام رهبری اختصاص می یافت که این اصلاح در بسیاری از موارد در همان زمان صورت گرفت اما اصلاح پاره ای دیگر از اصول مغفول ماند که از جمله آن ها همین اصل بحث انگیز 113 می باشد.

در پیش نویس کذایی - به مانند قانون اساسی فرانسه - رییس جمهور، عالی ترین مقام رسمی کشور و به مثابه قوه ای برتر از قوای سه گانه،تنطیم کننده روابط این قوا بود،ضمن آن که فرماندهی عالی کل نیروهای مسلح و دیگر اختیارات ناشی از ریاست عالیه کشور را عهده دار بود.در چارچوب چنین تمهیدی، عبارت «مسئولیت اجرای قانون اساسی» در ردیف دیگر صلاحیت های رییس جمهوری به  مثابه مقامی فراقوه ای، می توانست مفید معنایی باشد که در قانون اساسی فرانسه از آن به "«تضمین کننده احترام قانون اساسی» تعبیر شده است. لیکن با اصلاح اصل 113 و افزودن عبارت «پس از رهبری» به ابتدای اصل پیش نویس - که رییس جمهور را پس از رهبری در جایگاه دومین مقام رسمی کشور نشاند - طبعاً اختیارات مربوط به «عالی ترین مقام کشور» مندرج در این اصل(تنظیم کنندگی روابط قوا و نظارت بر حسن اجرای قانون اساسی) نیز باید به رهبری واگذار می شد که این امر- احتمالاً به علت تعجیل در تصویب نهایی قانون که مورد مطالبه رهبر کبیر انقلاب اسلامی حضرت امام خمینی رضوان الله تعالی علیه بود – مورد غفلت واقع شد.

در جریان بازنگری قانون اساسی در سال68، صلاحیت « تنظیم کنندگی روابط سه قوه» با انشاء عبارت «حل اختلاف قوای سه گانه» در عداد وظایف و اختیارات رهبری قرارگرفت اما عبارت «مسئولیت اجرای قانون اساسی» هم چنان در ردیف مسئولیت های رییس جمهور باقی‌ماند.

به نظر می رسد حذف «تنظیم کنندگی روابط سه قوه» و حفظ «مسئولیت اجرای قانون اساسی»، به تلقی بازنگری کنندگان در قانون اساسی از واژه «مسئولیت» برمی گردد که هم در ادبیات عام حقوقی و هم در ادبیات خاص قانون اساسی ج.ا.ا ،مفهوم «پاسخ گویی» را افاده می کند و به هیچ روی مفاهیمی هم چون «نظارت» را - که بازتابنده شانی فراقوه‌ای و حاکی از حیثیت « پاسخ طلبی» نظارت کننده (رییس جمهور) از نظارت شوندگان(قوای سه گانه و لابد رهبری و نهادهای تحت امر او) است - در برنمی‌گیرد.

این برداشت از واژه «مسئولیت» مندرج در اصل 113 قانون اساسی،با مفاد اصل 122 - که مسئولیت رییس جمهور درحدود قانون اساسی و قوانین عادی در برابر ملت و رهبری و مجلس را مورد تاکید قرارمی‌دهد – نیز کاملاً انطباق دارد.

در این میان، یک پرسش مهم و تامل برانگیز در برابر تمامیت دیدگاه حقوقی بالا قد علم می کند: اگر «رییس جمهور» آن چنان که در این تبیین بازنمایانده شد،«رییس جمهوری» نیست و فاقد اختیارات فراقوه‌ای رییس حکومت است چرا باید هر 4 سال یک بار انتخاباتی سنگین و سراسری در اندازه و طراز انتخاب رییس یک کشور برای آن برگزارکرد و سپس اختیارات و صلاحیت های متناسب با چنین جایگاهی را از وی دریغ نمود؟

در چارچوب نظر مطرح شده در این بحث، پرسش بالا حقیقتاً پاسخی درخور نمی یابد و این مهم ترین اشکالی است که مخالفان دیدگاه فوق برآن تاکید می کنند.

با امعان نظر به معانی پیش گفته، به نظر می رسد فقط با طرح موضوع  تغییر شکل ساختار حقوقی حکومت، از نظام شبه نیمه ریاستی کنونی به شبه پارلمانی – که از سال ها پیش توسط صاحب نظران حوزه حقوق عمومی مطرح شده است – می توان به پاسخی قانع کننده دست یافت؛ نظامی که انتخاب رییس قوه مجریه را به نمایندگان منتخب مردم در پارلمان وا می گذارد و مسئولیت وی را دربرابر ملت،رهبری (به عنوان رییس واقعی جمهوری) و مجلس عینیت می بخشد.

طبیعی است تحقق این انگاره و تغییر نظام شکل گیری ارکان حکومت ،مستلزم حذف و اصلاح پاره ای از اصول قانون اساسی و افزودن اصول دیگری است که ساختاری شبیه «جمهوری پارلمانی» را محقق کند و مطابق اصل177 قانون اساسی ابتکار چنین تغییری تنها در صلاحیت رهبری است.اما دولت و رییس جمهور آینده(منتخب سال92) می تواند بحث کارشناسی عبور از نظام شبه نیمه ریاستی به نظام پارلمانی را از جهات حقوقی،سیاسی ،فرهنگی،اجتماعی،امنیتی و... در دستور کار قرار دهد و مقدمات این تحول ضروری در ساختار حقوقی حکومت جمهوری اسلامی را – که مبتنی بر نظریه ولایت فقیه است – فراهم نماید و البته بدیهی است تصمیم به بازنگری در قانون اساسی با مقام رهبری و تصویب هرگونه اصلاح دراین قانون نهایتاً موکول به تایید ملت ایران است.

دکترقدرت الله رحمانی