چرا دولت انضباط مالی‌را رعایت نمی‌کند؟

گزارش‌ها نشان می‌دهد که دولت هرگاه پول کم آورده، از بودجه‌ی عمرانی برای هزینه‌های جاری استفاده کرده است. این نگرانی وجود دارد که رشد هزینه‌ها و کسری بودجه، دولت را به سمت استقراض بیشتر از بانک مرکزی و چاپ پول بدون پشتوانه هدایت کند.

کد خبر: ۷۴۳۸۸

تاریخ: ۱۶ مرداد ۱۳۹۱ - ۱۳:۲۸

به گزارش صراط به نقل از برهان، در سال‌های اخیر موضوع تنظیم و اجرای برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه‌ی دولت بیش از گذشته مورد توجه افکار عمومی است و این تصور عمومی، نزد برخی از مسئولان و بخش قابل توجهی از جامعه شکل گرفته که دولت می‌تواند با استفاده از درآمدهای کم سابقه‌ی نفت، مسائل مختلف اقتصادی و اجتماعی از جمله تورم و بیکاری را در اسرع وقت حل کرده و عدالت اجتماعی را در سطح منطقه‌ای و از نظر برابری توزیع درآمدها بین خانوارهای کشور برقرار کند. اما به تدریج و با تحقق نیافتن خواسته‌ها و تداوم مشکلات اقتصادی و اجتماعی از جمله فشارهای تورمی و بیکاری نقض این تصور محقق شده است.

باید توجه کرد که تصمیم‌های بودجه‌ای در همه جا در نهایت تصمیم‌های سیاسی هستند و تخصیص منابع بخش عمومی بستگی به ساختار سیاسی نظام تصمیم‌گیری بودجه‌ای کشورها دارد. انبساطی بودن بودجه در سال‌های اخیر باعث ایجاد عدم تعادل در محیط اقتصادی کشور شده است که می‌توان این موضوع را در افزایش 3.5 برابری بودجه طی 7 سال عنوان کرد.[1] حال اگر سازوکار قوی و محکمی برای برنامه‌ریزی و بودجه نویسی کارشناسی وجود نداشته باشد که منابع بخش عمومی را براساس اولویت‌هایی که با بررسی‌های کارشناسی در سطح ملی و منطقه‌ای مشخص می‌شود، تخصیص دهد، احتمال آن ضعیف است که بتوان به اولویت‌های رعایت انضباط مالی و رسیدن به رشد و توسعه از راه تخصیص بهینه‌ی منابع رسید.

افزایش درآمد نفت در سال‌های اخیر و نیز وعده‌های دولت مبنی بر حل مشکلات اقتصادی را می‌توان از جمله عوامل مؤثر در افزایش انتظارات عمومی نسبت به بهبود سریع اوضاع اقتصادی در جامعه دانست. نبود وجود نقشه‌ی راه صحیح در دولتمردان برای حل مشکلات اقتصادی، در این شرایط کشور را با بحران‌هایی مواجه کرده است که می‌توان نوسان در بازارهای گوناگون در این سال‌ها و افزایش تورم طی سال‌های گذشته را از تبعات این نوع بی‌انضباطی در بودجه دانست. کاهش درآمدهای ارزی ایران تأثیر مستقیم بر بودجه می‌گذارد که براساس این وضعیت دولت مجبور می‌شود با درآمدهای کمتر، هزینه‌های خود را تأمین کند.

از طرفی شاید این موضوع باعث شود که انضباط مالی به‌طور جدّی پیگیری شود تا مقداری از کاهش درآمد نفتی بودجه جبران شود. البته طبیعی است هرچه وابستگی به درآمد نفت در بودجه کمتر باشد و اتکای بودجه به مالیات بیشتر باشد، ضرورت انعطاف‌پذیری اقتصاد ایران بیشتر می‌شود که این موضوع هم به نفع اقتصاد ماست و هم رقابت‌پذیری ما را بالا می‌برد.

گزارش‌ها نشان می‌دهد که دولت هر گاه پول کم آورده، از بودجه‌ی عمرانی برای هزینه‌های جاری استفاده کرده است و منابع مالی را که می‌بایست برای گسترش ظرفیت تولیدی و زیرساخت‌های فیزیکی اقتصاد کشور به کار می‌رفت، به هزینه‌های جاری که تورم‌زا نیز هستند، اختصاص داده است. همین مسئله به نظر کارشناسان باعث اوج‌گیری رکود تورمی در ایران شده است که آثار ناگوار آن را به صورت تورم فزاینده و بیکاری رو به رشد می‌توان به سادگی مشاهده کرد. این نگرانی وجود دارد که رشد هزینه‌ها و کسری بودجه، دولت را به سمت استقراض بیشتر از بانک مرکزی و چاپ پول بدون پشتوانه هدایت کند و با این کار ضمن افزایش نقدینگی، رکود تورمی موجود در کشور تشدید شود.

مشکل دیگری که بودجه‌ی سال جاری با آن رو‌به‌روست، تحریم‌های بین‌المللی برضد ایران است. این تحریم‌ها تا کنون بخش بانکی و نفت را هدف گرفته و فشارهای ناشی از آن می‌تواند انتقال درآمدهای نفتی را با مشکل جدّی مواجه سازد. اقتصاد ایران در سال‌های اخیر به شدت به واردات کالا از خارج وابسته شده و میزان واردات در حال حاضر به مرز 60 میلیارد دلار نزدیک می‌شود. نتیجه‌ی چنین اتفاقی محدود شدن عرضه‌ی کالاست و این یعنی قیمت‌ها در داخل حتی به فرض ثابت ماندن تقاضا، افزایش پیدا می‌کند و از آنجا که گرایش به احتکار نیز در ایران وجود دارد، عرضه محدودتر نیز خواهد شد.

بودجه‌ی 91

در همین حال باید به بودجه‌ی سال 1391 کشور با دقت بیشتری نگریسته شود. آنچه در ارزیابی کلی از وضعیت منابع و شاخص‌های مالی لایحه‌ی بودجه‌ی سال 1391 می‌توان عنوان کرد، این است که انضباط مالی و بودجه‌ای دولت به مفهوم پیش‌بینی واقع‌بینانه از منابع عمومی دولت؛ نسبت به بودجه‌ی سا‌ل‌های گذشته در مجموع از وضعیت بهتری برخوردار نیست و رئوس کلی مطرح شده در گزارش و آنچه به اجمال در موارد ذیل اشاره شده، تأییدی بر ادعای یاد شده است.[2]

به عنوان مثال سود معوقه‌ی شرکت‌های دولتی و سود سهام شرکت‌های غیر دولتی دارای سهم دولت معادل 97 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که نسبت به رقم عملکرد 9 ماهه‌ی سال 1390، از رشدی معادل 74 درصد برخوردار است که این میزان رشد با توجه به عملکرد سال‌های اخیر و همچنین آثار ناشی از تداوم شرایط رکودی سال 1390 به سال 1391، توأم با تشدید تحریم‌های بین‌المللی بر عملکرد شرکت‌های دولتی قابل تأمل بوده و به نظر می‌رسد پیش‌بینی منابع در این بخش با بیش برآوردی همراه است.

همچنین درآمدهای حاصل از مابه‌التفاوت نرخ ارز که از قانون بودجه‌ی سال 1390 در بخش درآمدها، دارای ردیف شده است. در لایحه‌ی بودجه‌ی سال 1391 معادل 51.6هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که نسبت به رقم مصوب قانون بودجه‌ی سال 1390 (معادل 5 میلیارد ریال) افزایش قابل توجهی داشته است که این موضوع نیز می‌تواند به شدت باعث به هم ریختگی بازار ارز شده و انضباط مالی را به نسبت زیادی کاهش دهد.

کسری بودجه‌ی فزاینده

از آن جایی که بودجه‌ی عمومی کشور به دو شکل جاری و عمرانی هزینه و منعکس می‌گردد، به طور مستقیم در تورم کشور ما تأثیرگذار خواهد بود و از سوی دیگر از آن جایی که شبکه‌ی بانکی کشور در چرخه‌ی مالی خود نقدینگی حاصل از بودجه‌ی عمومی کشور را به شکل چند برابر در سیستم پولی کشور منعکس می‌کند، تأثیرات بودجه‌ی عمومی کشور بر روی حجم نقدینگی و تورم را هر چه بیشتر شدت می‌بخشد.

رابطه‌ای که بودجه با مسائل بانکی پیدا می‌کند و پولی کردن کسری بودجه، آسان‌ترین راهی است که دولت‌ها صورت می‌دهند، کما اینکه تبعات و فشارهای مترتب از این عملکرد دولت‌ها همواره به صورت مالیات تورمی گریبان آحاد جامعه و به خصوصی دهک‌های پایین درآمدی را بیش از پیش و به شکل کاهش ارزش پول و جابه‌جایی در سبد هزینه‌ی خانوار گرفته است.

ارکان انضباط مالی

انضباط مالی دارای 4 رکن اساسی است که عبارت‌اند از:

1. انضباط بودجه‌ای؛

بودجه‌ی متوازن بدون کسری و متمم است که متولی آن دولت است.

2. انضباط پولی یا انضباط در بازار پول؛

فعالیت‌های بانکی و ارزی را شامل می‌شود که متولی آن بانک مرکزی بود.

3. انضباط در مخارج و خزانه‌داری؛

در مواقعی که منابع به قدر کافی نیست بتوانیم منابع را اداره کنیم و متولی این بخش هم دولت است.

4. بازارهای مالی.

این بخش هم تحت تأثیر سیاست‌های دولت و بانک مرکزی قرار دارد و هر چه محیط کسب و کار امن‌تر باشد و ثبات در قوانین وجود داشته باشد، شرایط در این بازارها بهبود می‌یابد و امکان تعادل در بازارهای مالی و کالا بیشتر می‌شود.

به این نکته باید توجه کرد که اساس تمام نظام‌های بودجه نویسی مدرن و کارآمد بر 4 اصل مهم زیر قرار دارد:

1. امکان نظارت مردم و نمایندگان آن‌ها بر مخارج دولت؛

2. انضباط مالی در سطح کلان به این معنا که استقراض مورد نیاز بخش عمومی (کسری بودجه در تعریف وسیع خود) برای اجرای وظایف و برنامه‌های مصوب طی دوره‌های متوالی مالی از نسبت قابل قبولی تجاوز نکند؛

3. اولویت‌های راهبردی در بودجه‌ی سالانه و تخصیص منابع، منعکس شده باشد؛

4. بودجه‌ی تخصیص یافته به سازمان‌ها؛ برنامه‌ها و طرح‌ها بر اساس دستورالعمل‌های مشخص صرف شود.

اصول چهارگانه‌ی بالا در مدیریت مخارج دولت اهمیت بسیاری دارد و بررسی نظام بودجه‌نویسی به ما نشان می‌دهد که متأسفانه با رعایت این اصول، فاصله‌ی زیادی داریم. انضباط مالی عمومی در سطح کلان و اثر آن بر متغییرهایی مانند تورم و رشد اقتصادی به اندازه‌ای اهمیت دارد که یکی از شرایط ورود کشورهای اروپایی به اتحادیه‌ی اروپا اصلاح کسر بودجه‌ی این کشورها و بیشتر شدن کسری بودجه‌ی عمومی از حدود 3 درصد تولید ناخالص داخلی آن‌ها بوده است. انعکاس اولویت‌های راهبردی در بودجه‌های سالانه نیز از مشخصات مهم نظام‌های مدیریت مخارج دولتی است.

اصلاحات بودجه‌ای جهت افزایش انضباط مالی

تصمیم‌گیری بودجه‌ای در تحلیل نهایی یک تصمیم سیاسی است. بنابراین، اصلاح نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی کشور و تبدیل آن به یک نظام مؤثر و پیشرفته نیز باید در سطوح بالای نظام سیاسی یعنی دولت و مجلس برای آن تصمیم گرفته شود. به هر حال از چند نظر می‌توان اصلاحاتی را پیشنهاد کرد که موافق اصول یاد شده برای تدوین صحیح بودجه و مدیریت کارآمد مخارج دولتی است. طبعاً ما در اینجا تنها کلیات این موارد را متذکر می‌شویم و فقط در مورد اول توضیحاتی اجمالی ارائه خواهیم داد.

4 نکته در اصلاح بودجه‌ی ایران، اهمیت بیشتری دارد:

1. کاهش وابستگی به نفت و عدم تبدیل به ریال ارزهای حاصل از فروش نفت؛

2. کاهش بودجه‌ی شرکت‌های دولتی؛

3. اجرایی نکردن طرح‌های عمرانی جدید و رسیدگی به بودجه‌ی طرح‌های گذشته و از دستور خارج کردن طرح‌هایی که صرفه‌ی اقتصادی-اجتماعی ندارد؛

4. برنامه‌ریزی و تخصیص بودجه برای توسعه‌ی متوازن منطقه‌ای.

در پایان باید گفت در ساختار سیاسی موجود در کشور ما شاید بهترین روش ممکن برای رعایت انضباط مالی ایجاد یک نظام مدیریت مخارج بخش عمومی مبتنی بر اصولی است که گفته شد. اصلاحات مربوط به رژیم مالی بین دولت و بخش نفت که مسئله‌ی وابستگی بودجه‌ی دولت به درآمد نفت را شفاف و مشخص می‌کند؛ برخورد صحیح با شرکت‌های دولتی و انجام اصلاحات لازم برای سودآور کردن این شرکت‌ها؛ به کارگیری الگوهای پیشرفته‌ی موجود برای ارزیابی عملکرد سازمان‌ها و ارزیابی مالی و اقتصادی پروژه‌ها و غیره همه مواردی است که هر روز بیش از پیش ضرورت آن‌ها آشکارتر می‌شود.

به هر حال باید توجه کرد که علی‌رغم وجود ادبیات اقتصادی وسیع و تجربیات قابل توجه کشورهای مختلف در این موارد تا زمانی که باوری به ضرورت این اصلاحات و اراده‌ی برای انجام آن‌ها در نزد مقام‌های مسئول نباشد از این دانش و تجربیات استفاده‌ای به عمل نخواهد آمد و در نتیجه نمی‌توان عملکرد قوی‌تری هم از بخش عمومی و اقتصاد کشور انتظار داشت. به نظر می‌رسد اقتصاد ایران در سال جاری با شرایط دشواری رو‌به‌روست و به عقیده‌ی کارشناسان، برای گذر از این دوره‌ی پرخطر، دولت باید برخلاف سال‌های اخیر انضباط مالی در پیش بگیرد و از تخطی مداوم در لایحه‌ی بودجه‌ی سالانه پرهیز کند.(*)

پی‌نوشت‌ها:

1. حجم بودجه‌ی سالانه‌ی ایران طی سال‌های اخیر به سرعت افزایش پیدا کرده است و در حالی که هنگام روی کار آمدن دولت نهم، بودجه‌ی سالانه‌ی ایران در سال 1384، 154 هزار میلیارد تومان بود، اکنون به 566 هزار میلیارد تومان رسیده است.

2. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره‌ی بودجه‌ی سال 1391