شکایت مجلس‌از دولت‌کارگشا است؟

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با توجه به قدرت اجرایی که در اختیار قوه‌ی مجریه قرار داده است، برای کنترل آن و تضمین حقوق ملت در مقابل تعرض‌های احتمالی این قدرت نیز تدابیری اندیشیده است. به صورتی که بیشترین ابزار نظارتی را در اختیار دو قوه‌ی مقننه و قضاییه برای مهار این قدرت اجرایی قرار داده است.

کد خبر: ۶۲۹۳۰

تاریخ: ۲۴ ارديبهشت ۱۳۹۱ - ۱۴:۵۷

به گزارش صراط به نقل از برهان، مجلس هشتم در واپسین روزهای حیات خود 3 گزارش از تخلفات دولت را در خصوص «برداشت از حساب بانک‌ها» «اجرای فاز دوم هدفمندی یارانه‌ها» و نیز «واگذاری سهام شرکت‌های دولتی» به قوه‌ی قضاییه ارسال کرد. اکنون باید پرسید آیا بهتر نبود مجلس قبل از آن در امر نظارت دقت بیشتری می‌کرد؟ مهم‌تر از آن، این اقدام تا چه اندازه کارآمد است؟

در هفته‌ای که گذشت مجلس شورای اسلامی با ارسال سه گزارش از تخلفات دولت به قوه‌ی قضاییه، شکایت خود را تقدیم این قوه نمود. برداشت شبانه از حساب بانک‌ها، اجرای فاز دوم هدفمند کردن یارانه‌ها و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی سه موضوعی هستند که مورد شکایت نمایندگان مردم واقع شد.

فارغ از محتوای این گزارشات در این مجال به تحلیل و تبیین حقوقی اصل موضوع، یعنی امکان شکایت از دولت توسط مجلس و میزان کارآمدی و سرنوشت این گونه شکایت‌ها خواهیم پرداخت. به همین منظور این پرونده را در سه محور اصلی و برای پاسخ به سه سؤال مهم مورد بررسی قرار خواهیم داد.

محور اول با مطرح کردن این سؤال بررسی می‌شود که آیا مجلس در این امر- شکایت از دولت به قوه‌ی قضاییه- صلاحیت قانونی دارد؟ از دیگر سو آیا ارسال گزارشاتی از این قبیل به قوه قضائیه توسط مجلس نوعی ناتوانی مجلس در انجام وظیفه خود در بعد نظارت به شمار نمی آید؟ اساساً جایگاه نظارتی مجلس در این بحث کجاست؟

امروزه یکی از مهم‌ترین کارکردهای مجالس قانون‌گذاری بحث نظارت بر اجرای درست قوانین و حسن اداره امور و ... است. قانون اساسی ایران نیز اقسام نظارت را برای مجلس شورای اسلامی در نظر گرفته، از نظارت استصوابی و سیاسی گرفته تا نظارت مالی و اطلاعی. در کنار مجلس، قوه‌ی قضاییه نیز از نفوذ و ابزار نظارتی در جهت حسن اجرای قوانین بر قوه‌ی مجریه برخوردار است.

پس نظارت بر اعمال قوه‌ی مجریه دارای دو بعد است، یکی از طریق مرجع قانون‌گذاری و دیگری نظارت قضایی که هر کدام دارای سازوکار مشخصی هستند. اما در رابطه‌ با این‌که در این مورد خاص با استناد به کدام قانون تخلفات دولت به قوه‌ی قضاییه ارجاع شده به شرح موضوع می‌پردازیم.

همان‌طور که اشاره شد یکی از اقسام نظارت مجلس بر عملکرد دولت، نظارت مالی است. قانون اساسی به صورت روشن در اصول 52، 53 و 55 این صلاحیت را شناسایی کرده است. مخصوصاً در اصل 53 که مقرر می‌دارد کلیه‌ی دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت از خزانه در حدود اعتبارات مصوب با اجازه‌ی و تصویب مجلس صورت می‌گیرد، اعتراض در تخلف از قانون هدفمندی یارانه‌ها و مشخصاً مواد 7، 8 و 11 و همچنین قانون برنامه‌ی چهارم توسعه با استناد به این اصول صورت گرفته است.

هم‌چنین در رابطه با برداشت شبانه از حساب بانک‌ها، مجلس با عنایت به نظارت استصوابی و مالی که بر دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت دارد شکایت را حق خود دانسته. چه آنکه با توجه به نوع تعاملات دولت با بانک مرکزی و مصوبه‌ای که به موجب آن دستور برداشت از حساب برخی بانک‌ها بدون اطلاع آن‌ها به بانک مرکزی جهت تأمین ارز و تأمین نقدینگی پرداخت‌ها داده شده، مجلس با عنایت به اصل 80 قانون اساسی این فعل را نوعی استقراض داخلی برای دولت به حساب آورده که از ابتدا نیاز به مجوز و تصویب مجلس دارد، به علاوه خلاف قانون برنامه‌ی پنجم توسعه نیز می‌باشد.

شکایت سوم نیز که در رابطه با واگذاری سهام شرکت‌های دولتی می‌باشد خلاف سیاست کلی اصل 44 واقع گردیده. اما در اینجا این سؤال مطرح است که چه نهادی مرجع ارجاع این گزارشات به مجلس شورای اسلامی بوده؟

ماده‌ی 33 آیین‌نامه‌ی داخلی مجلس شورای اسلامی در مقام بیان وظایف و اختیارات کمیسیون‌های تخصصی مجلس و به وضوح در بند 5 و 6 این ماده، این صلاحیت را برای کمیسیون‌های مزبور به رسمیت شناخته. بند 5 این ماده مقرر می‌دارد «کسب اطلاع از کم و کیف اداره امور کشور، دریافت و بررسی گزارش‌های عملکردی و نظارتی از اجرای قوانین مربوط به دستگاه‌های ذی‌ربط» از اختیارات کمیسیون تخصصی است. همچنین در بند 6 ماده 33 آمده است «تهیه‌ی گزارش موردی و سالانه در خصوص امور اجرایی دستگاه‌ها و نحوه‌ی اجرای قوانین به خصوص قانون برنامه توسعه و بودجه سالانه و ارایه‌ی نکات مثبت، منفی و پیشنهاد نحوه‌ی اصلاح آن و تقدیم گزارش به مجلس جهت قرائت» که از جمله صلاحیت‌های کمیسیون‌های مزبور می‌باشد.

به علاوه تبصره این ماده به کمیسیون‌ها اجازه می‌دهد تا «در موارد مهم و حساس و در مواجهه با تخلفات یا سوء مدیریت، با دعوت از مسؤولین ذی‌ربط موضوع را بررسی نموده و گزارش آن را به هیأت رییسه ارایه نمایند. هیأت رییسه می‌تواند گزارش مذکور را در دستور کار مجلس قرار دهد». وظیفه‌ای که کمیسیون طرح تحول اقتصادی به آن عمل کرد و با دعوت از ریاست بانک مرکزی و سازمان هدفمندی یارانه‌ها و افراد مرتبط با این موضوع به بررسی اقدامات اخیر دولت پرداخت که در نهایت پاسخ مراجع مسؤول فاقد توجیه قانونی برای کمیسیون اقتصادی بود و منجر به وصول گزارش به مجلس گردید و مجلس نیز با در دستور کار قرار دادن آن، گزارشات مذکور را تایید کرد و پرونده‌ی آن‌ها را به قوه قضاییه فرستاد.

ارسال این گزارشات به مجلس توسط کمیسیون اقتصادی نیز با استناد به ماده‌ی 233 آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی انجام پذیرفت که مقرر می‌دارد «هرگاه حداقل ده نفر از نمایندگان و یا هرکدام از کمیسیون‌ها، عدم رعایت شئونات و نقض یا استنکاف از اجرای قانون یا اجرای ناقص قانون توسط رییس جمهور و یا وزیر و یا مسؤولین دستگاه‌های زیرمجموعه آنان را اعلام نمایند، موضوع بلافاصله از طریق هیأت رییسه جهت رسیدگی به کمیسیون ذی‌ربط ارجاع می‌گردد».

همان‌طور که ملاحظه می‌نمایید این امر صلاحیت دوگانه‌ای است که هم به نمایندگان و هم به کمیسیون‌ها داده شده. ر‌ییس مجلس نیز در رابطه با موارد مورد بحث -اجرای فاز دوم قانون هدفمندی و برداشت شبانه از حساب بانک‌ها- بعد از وصول گزارشات مذکور آن‌ها را برای بررسی دقیق‌تر به کمیسیون‌های مربوط ارجاع داد. ماده 233 آیین نامه داخلی مجلس در ادامه بیان می‌دارد که کمیسیون‌ها نیز ظرف 10 روز موظف هستند گزارش نهایی خود را به مجلس ارایه دهند.

اما نکته‌ی مهم در رابطه با این ماده تبصره‌ی 1 آن است که پرونده‌ی تخلفات دولت با استناد به این تبصره توسط مجلس به قوه‌ی قضاییه ارسال می‌شود. این تبصره مقرر داشته «چنانچه نظر مجلس بر تأیید گزارش باشد موضوع جهت رسیدگی به قوه‌ی قضاییه و سایر مراجع ذی‌صلاح ارسال می‌شود تا خارج از نوبت و بدون تشریفات دادرسی رسیدگی نمایند» و حتی بالاتر از آن تبصره‌ی 2 همان ماده این مجوز را به مجلس داده که «درصورتی که مجلس در مورد رییس‌جمهور یا هر یک از وزیران سه نوبت ‌رأی به وارد بودن گزارش بدهد طرح استیضاح در صورت رعایت مفاد اصل هشتاد و نهم (89) قانون اساسی در دستور کار مجلس قرار خواهد گرفت».

لذا تا این‌جای بحث مشخص شد که شکایت مجلس از تخلفات دولت در اجرای قوانین با عنایت به اصول مندرج در قانون اساسی و همچنین آیین نامه‌ی داخلی مجلس در ادامه وجه نظارتی مجلس صورت پذیرفته و به تبع صلاحیتی است که قانون‌گذار اساسی به قوه مقننه جهت نظارت بر عملکرد رییس جمهور و هیأت وزیران اعطا نموده و از لحاظ قانونی دچار خدشه و خلل نمی‌باشد.

اما محور دوم بحث در رابطه با وظیفه‌ی قوه‌ی قضاییه در این موضوع می‌باشد. همان‌طور که به استحضار رسید تبصره ماده 233 آیین نامه داخلی مجلس قوه‌ی قضاییه را موظف کرده تا خارج از نوبت و بدون تشریفات آیین دادرسی به موضوع رسیدگی کند. این صلاحیت با چه توجیهی به قوه‌ی قضاییه داده شده و آیا از مصادیق دخالت در کار قوای دیگر نمی‌باشد؟ نتیجه‌ی پرونده‌های مشابه این مورد چیست؟

شکایت مجلس از تخلفات دولت در اجرای قوانین با عنایت به اصول مندرج در قانون اساسی و همچنین آیین نامه‌ی داخلی مجلس در ادامه وجه نظارتی مجلس صورت پذیرفته و به تبع صلاحیتی است که قانون‌گذار اساسی به قوه مقننه جهت نظارت بر عملکرد رییس جمهور و هیأت وزیران اعطا نموده و از لحاظ قانونی دچار خدشه و خلل نمی‌باشد.
اصل 156 قانون اساسی قوه‌ی قضاییه را مسؤول تحقق بخشیدن به عدالت نموده که یکی از وظایف خطیر آن در این راه احقاق حقوق عامه و نظارت بر حسن اجرای قوانین است. حتی دیوان عالی کشور به عنوان عالی‌ترین نهاد قضایی مطابق با اصل 110 قانون اساسی مسؤولیت احراز تخلفات رییس جمهور از وظایف قانونی را بر عهده دارد که می‌تواند منجر به عزل وی با حکم رهبری شود؛

لذا در ذیل قانون اساسی و و آیین نامه‌ی داخلی مجلس صلاحیت قوه‌ی قضاییه در رسیدگی به تظلمات و شکایات، از توجیه قانونی برخوردار است. حتی راه دیگری برای شکایت از تخلفات دولت وجود دارد و آن کمیسیون اصل 90 است. قانون اساسی در اصل 90 امکان شکایت از طرز کار قوه‌ی مجریه را فراهم کرده و نمونه‌ی آن نیز اخیراً توسط نمایندگان مجلس به اجرا در آمد. چندی پیش تعدادی از نمایندگان مجلس در چهار محور از رییس جمهور به کمیسیون اصل 90 شکایت کردند تا مجلس در صورت وارد دانستن شکایت و صحت مستندات آن‌ها را به قوه‌ی قضاییه بفرستد.

در محور آخر به این موضوع اشاره می‌کنیم که هرچند قوه‌ی قضاییه بر اساس آیین نامه‌ی داخلی مجلس مکلف است تا «خارج از نوبت و بدون تشریفات آیین دادرسی» به این شکایات رسیدگی کند، اما جایگاه رییس جمهور و وزیران از یک طرف و معمولا نیاز به تخصص و کارشناسی در مورد شکایات مطرح شده از سوی دیگر مستلزم مرور زمان می‌باشد. حتی فشارهای خارجی و عمدتاً ناشی از افکار عمومی می‌تواند بر روند پیشرفت این پرونده‌ها تأثیر گذار باشد. بسیاری از این مناقشات بعد از توافقات طرفین- مجلس و دولت- حل می‌شود تا کار به دادرسی قضایی و حواشی ناشی از آن نرسد.

در مواردی نیز مانند مورد فوق‌الذکر - شکایت نمایندگان به کمیسیون اصل 90- صحت مستندات برای مجلس احراز نمی‌شود و یا به دلیل عدم کفایت دلایل و امارات به صاحبان شکایت برای رفع نقص مرجوع می‌گردد. اما مواردی نیز که به قوه‌ی قضاییه ارسال می‌شود، هرچند با مرور زمان پیگیری خواهد شد. بدون شک در مورد کارآمدی این روند نمی‌توان دچار شک شد. به شرط آنکه قوه‌ی قضاییه به عنوان ناظر اجرای قوانین به صورت احسن از استقلال و اقتدار کافی برای رسیدگی برخوردار باشد.

به عنوان نمونه وجود نهادی به نام دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به شکایات اشخاص از اعمال و آیین‌نامه‌های دولتی خالی از لطف نبوده و بسیاری از آراء صادره دیوان مؤید این مطلب است. در نتیجه بحث نظارت قضایی و امکان دادخواهی که امروز در قالب موضوع دولت قانون‌گذار به عنوان گفتمان حاکم بر حقوق عمومی مطرح است، امری میمون و خجسته است. اما می‌توان با در نظر گرفتن تغییراتی در این قضیه از باب شکلی، جهات تسهیل و پیشرفت آن را فراهم نمود. به عنوان مثال ایجاد دادگاهی ویژه با همراهی کارشناسان و نمایندگان قوا به صورت دایمی برای رسیدگی به این دست شکایات.

در هر صورت به نظر می‌رسد ساز و کار مورد بحث حربه‌ای موثر در جلوگیری از تخلفات دولت از قوانین بوده، زیرا با مروری بر گذشته می‌توان مشاهده نمود در مواردی دولت بعد از اعلام وصول شکایت از عملکرد خود به قوه‌ی قضاییه، از اقدامات غیر قانونی‌اش منصرف شده، و یا از بیم ضمانت اجرایی در قالب سؤال و استیضاح وزرا تن به مطالبات مجلس داده‌اند. البته بسیاری از این انحرافات قانونی ناشی از تفاسیر متفاوتی است که بعضاً دولت از اجرای قوانین و به خاطر وسعت کارهای اجرایی دارد که با گفت‌و‌گو و همکاری قابل حل است و در موارد حاد نیز ظرفیتی که قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی به عنوان تبلور حاکمیت ملی قرار داده راه گشای اختلافات پیش آمده است.(*)

منابع:

1. قانون اساسی جمهوری اسلامی

2. آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی