نظارت نماینده بر نماینده

چرا طرح اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان رد شد؟

طرح «اصلاح موادی از قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان» هفته گذشته رد شد، اتفاقی که پشت پرده‌ آن پیچیدگی دارد.

کد خبر: ۵۷۵۸۷۹

تاریخ: ۱۹ آبان ۱۴۰۰ - ۱۱:۱۷

طرح «اصلاح موادی از قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان» چهارشنبه گذشته به مذاق مجلسی‌ها خوش نیامد و کلیاتش را رد کردند تا سرنوشت اصلاح شیوه نظارت نمایندگان بر خودشان به گونه دیگری رقم بخورد؛ اتفاقی که مشابه آن برای شفافیت آراء نمایندگان هم افتاد.

قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان که تاکنون از تیغ اصلاح گریخته، نیمه دوم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ به پارلمان ابلاغ شد و آنچه کمیسیون آیین نامه داخلی پارلمان به عنوان اصلاحیه آن ارائه داد، طرحی ۱۶ ماده‌ای بود که علاوه بر اصلاح بعضی ماده‌ها و تبصره‌ها، چند ماده هم به قانون ۱۲ ماده‌ای پیشین اضافه کرد.

اختلاف بر سر «شأن نمایندگی»؛ عبارتی مبهم یا تفسیربردار

نخستین ماده اصلاحیه قانون به همراه تغییر ترکیب هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان، «شأن نمایندگی» را تعریف کرد؛ طرح مذکور شأن نمایندگی را افعال، گفتار و نوشتاری دانست که نباید با «قانون، موازین شرع، اخلاق حسنه و اقتضاء جایگاه نمایندگی» مغایرت داشته باشد. موضوعی که در قانون ۱۲ ماده‌ای، هدف از تشکیل هیئت نظارت را تنها با عبارت «به منظور حفظ شأن و منزلت نمایندگان و نظارت» اعلام کرده بود.

این نحوه تعریف شأن نمایندگی یکی از دلایل نمایندگان مخالف با کلیات طرح اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان بود که ویژگی‌های آن را نسبی، تعریف‌پذیر و خلاف آزادی عمل نماینده می‌دانستند. از سویی نمایندگانی مانند غلامرضا نوری قزلجه نماینده بستان‌آباد، در جریان بررسی کلیات انتقاد داشتند که در هیئت نظارت کدام متخصص عملکرد خلاف شرع نمایندگان را تشخیص می‌دهد؟

کمیسیون آیین نامه داخلی مجلس با تعیین محدوده صلاحیت رسیدگی‌های هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان، به این هیئت اجازه داده بود تا به «رفتار‌های خلاف شأن نمایندگی»، «سوء استفاده و تخلفات مالی یا اخلاقی» و همچنین «درآمد‌ها و هزینه‌های غیر متعارف نماینده»، «رسیدگی به گزارش هیئت رئیسه در مورد غیبت، تأخیر و بی نظمی در جلسات صحن و کمیسیون‌ها» و البته «اعمال خلاف امنیت ملی کشور» ورود کند.

اگرچه برخی منتقدان درباره نحوه و مرجع تشخیص اعمال خلاف امنیت ملی نماینده ابهام‌هایی داشتند، اما موافقانی چون علی اصغر عنابستانی عضو هیئت رئیسه کمیسیون آیین نامه داخلی پارلمان با استناد به تبصره این ماده تأکید داشتند که طراحان، حفظ شأن و حقوق نماینده را هم پیش بینی کرده‌اند.

پر شدن یک خلأ چند ساله برای هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان

عنابستانی گفته است هیئت نظارت در اصلاحیه قانون با رسیدگی به گزارش‌ها و شکایات، در صورت تبرئه نماینده برای اعاده حیثیت باید «مراتب را با گزارش‌های کامل به مرجع قضائی ارسال کند و در نتیجه هر کسی نمی‌توانست بدون دلیل و صرفاً با اغراض سیاسی علیه نماینده طرح دعوای بیهوده داشته باشد و وقت و آبروی نماینده‌ای را هدف بگیرد.»

یکی از مواردی که موافقان طرح از آن به عنوان نکته‌ای مثبت و مفید یاد می‌کردند، ورود و اقدام هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان به مسائلی است که از طریق شواهد و قرائن دریافت می‌کنند. موضوعی که پیشتر محمدجواد جمالی نوبندگانی، سخنگوی هیئت نظارت مجلس دهم درباره آن به باشگاه خبرنگاران جوان گفته بود «حقوقدان‌های هیئت اعلام می‌کردند که بدون وجود شکایت نمی‌توانیم به پرونده نمایندگان ورود کنیم. در نتیجه اگر جرم مشهودی هم می‌دیدیم، خودمان نمی‌توانستیم وارد عمل شویم.»

مدافعان طرح رد شده اصلاح قانون هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان می‌گویند این طرح با ممنوع کردن «اعطای هر گونه هدیه با هر مقدار ارزش مالی به نماینده یا شخص معرفی شده از طرف او» می‌توانست از تخلفات دیگری جلوگیری کند. عنابستانی در گفت‌وگو با باشگاه خبرنگاران جوان، منظور از هدیه را «هرگونه مال، امتیاز، تخفیف در قیمت کالا یا خدمات و اعطای تسهیلات مازاد یا خارج از قانون» دانست و یادآور شد «به عقیده ما آنچه می‌تواند صدای نماینده را خفه کند، این گونه هدایاست که دریافت آن در طرح کاملاً ممنوع شده بود تا نماینده با حریت کامل بتواند از حقوق ملت دفاع کند.»

از مطالبه رهبری برای فعالیت هیئت نظارت تا اختلاف بر سر شیوه «نظارت بر نمایندگان»

اگرچه مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش کارشناسی خود درباره این طرح، دفاعیه‌ای بر بند‌های مختلف این طرحِ رد شده داشته و از نگاه کارشناسان این مرکز، پاسخی به اظهار نظر‌های مخالفان به شمار می‌رود، اما تصمیم‌گیری برای شیوه «نظارت نماینده بر نماینده» به عقیده برخی، کار چندان راحتی نیست. موضوع نظارت بر نمایندگان که از «اصل نظارت‌پذیری مقامات عمومی» ناشی می‌شود و در نظامات حقوقی جوامع سیاسی با رویه‌های مختلفی اجرایی شده، در گفته‌های خرداد ماه رهبری انقلاب خطاب به نمایندگان مجلس یازدهم مورد تأکید قرار گرفته است. هیئت نظارتی که بر آسیب‌های احتمالی نظارت فعال داشته باشد، از مطالبه‌های آیت الله خامنه‌ای فرمانده کل قوا به شمار می‌رود.

«نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس» که راه حل‌های مختلفی برای جلوگیری از تعارض منافع ناشی از آن به دلیل نظارتِ هیئتی از خودِ نمایندگان مطرح شده، موضوعی اختلافی است که شاید در گفته‌های برخی نمایندگان و کارشناسان هم درباره واگذاری این نظارت بر نهاد دیگر یا تغییر شیوه آن دیده و شنیده شده باشد.

وقتی طرح اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان با دو نسخه به صحن ارائه می‌شود!

اثر همین نظر‌های اختلافی، نگرانی از اقبال نشست علنی به محتوای طرح و پیچیدگی‌های مربوط به تعیین نحوه اعمال نظارت نمایندگان از سوی خود نمایندگان را می‌توان در گزارش‌های ارائه شده از سوی کمیسیون آیین نامه داخلی پارلمان یازدهم دید. گزارش «طرح اصلاح و الحاق موادی به قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس» که فروردین ماه ۱۴۰۰ در نشست این کمیسیون به تصویب رسید، یکبار در اول اردیبهشت ماه و باری دیگر در ۲۴ مهر ماه برای ارائه در صحن علنی آماده بود، اما نسخه مهر ماه طرح مذکور با عنوان جایگزین چاپ شد.

در نسخه جایگزین طرح، ماده پنجم حذف می‌شود که شنیده‌های باشگاه خبرنگاران جوان نشان می‌دهد نگرانی طراحان بابت رد کلیات طرح باعث این اعمال تغییر شده و البته، نگرانی برخی دست‌اندرکاران تهیه محتوای آن را در پی داشته است. در نسخه اولیه ماده پنجم در تبصره‌ای، هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان را مکلف کرده بود تا «رونوشتی از آراء محکومیت قطعی نماینده را به همراه مستندات به شورای نگهبان ارسال کند» و در تبصره دیگر با استناد به بند ۱۳ سیاست‌های کلی انتخابات و ماده ۲۸ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، «هیئت را موظف کرده بود تا در صورتی که به فقدان یا زوال شرایط نمایندگی یک فرد پی برد، مدارک و مستندات مربوط به آن را برای اطلاع شورای نگهبان ارسال کند.»

آیا شورای نگهبان می‌تواند در طول دوره نمایندگی نظارت کند؟

مخالفان در همان روز‌های نخست مطرح شدنِ نسخه یاد شده از طرح، محتوای این ماده را گسترده‌تر کردن نظارت استصوابی شورای نگهبان عنوان کردند و در پی آن، به نظر می‌رسید که فضاسازی‌های رسانه‌ای رخ داد. محتوای گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ذیل این ماده نشان می‌دهد، بر اساس بند سیزدهم سیاست‌های کلی انتخابات که به «انجام اقدامات لازم در صورت زوال یا کشف فقدان شرایط نمایندگی مجلس در منتخبان» تصریح کرده، باید سازوکاری جهت اجرایی شدن این موضوع اندیشیده شود.

به عقیده برخی کارشناسان حقوقی، منطقی است که با از بین رفتن شرایط نمایندگی یک فرد، دلیلی برای ادامه فعالیت او در مجلس وجود ندارد. از سوی دیگر بعضی حقوقدانان تأکید دارند بر اساس اصل ۹۹ قانون اساسی، «نظارت بر انتخابات» وظیفه شورای نگهبان است و در طول دوره نمایندگی، چنین نظارتی از سوی این شورا نباید وجود داشته باشد؛ در نتیجه با این تفسیر، از ماده پنجم اصلاحیه قانون نظارت بر رفتار نمایندگان برداشت می‌شود که اقدام هیئت نظارت، بر روی بررسی صلاحیت افراد برای دوره بعدی انتخابات پارلمان تأثیر می‌گذارد. همچنین، مذاکرات و گزارش‌هایی غیررسمی و غیر قابل استناد اعضایی از شورای نگهبان در چند سال گذشته، تأکید دارد که شورای نگهبان مرجع تصمیم گیرنده در مورد صلاحیت نماینده حتی در طول دوره نمایندگی می‌تواند باشد.

نظر موافقان طرح چیست؟

طرح اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس در ماده‌هایی اضافه بر ماده‌های قانون اولیه، هیئتی برای تجدید نظر را پیش بینی کرده بود تا به بیان طراحان، «امکان اعتراض برای نماینده باشد تا به هر دلیلی نظر هیئت اولیه به مسائل سیاسی آلوده نشود.» به علاوه نمایندگان محدودیت‌هایی برای بعضی فعالیت‌ها از جمله «عضویت در هیئت مدیره‌های کلیه دستگاه‌های دولتی و عمومی کشور، شرکت‌های سهامی عام و اتحادیه‌های صنفی و نظام‌های حرفه‌ای به هر شکل و عنوان، فعالیت در صادرات و واردات، اشتغال به وکالت و کارشناسی رسمی» پیدا کرده بودند.

عنابستانی، عضو هیئت رئیسه کمیسیون آیین نامه داخلی مجلس که موافق کلیات اصلاحیه این قانون است، با اشاره به «ممنوعیت ارائه هرگونه توصیه نامه از سوی نماینده یا از طرف او برای خود و بستگان درجه یک سببی و نسبی و سایر نمایندگان» در طرح مذکور، یادآور شد این ماده می‌توانست با حفظ شأن نماینده و جلب اعتماد عمومی، از رانت جلوگیری کند.

او اضافه کرد که طراحان، «انتقال و مأموریت نماینده از آخرین دستگاه محل خدمت به دستگاه اجرایی دیگر را تا ۲ سال پس از نمایندگی ممنوع کرده بودند تا دستگاه اجرایی نتواند با وعده انتقال و... بر نماینده مسلط شود و به همین خاطر، مسائلی، چون انتقال نمایندگان به وزارت نفت برای جمهوری اسلامی تکرار نمی‌شد.»

طرح اصلاح موادی از قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان همچنین «دریافت هرگونه موافقت اصولی یا مجوز احداث و بهره برداری واحد‌های تجاری، صنعتی، کشاورزی، خدماتی، رسانه‌ای، مطبوعاتی، آموزشی و پژوهشی از سوی نماینده و یا بستگانش را ملزم به درج در یک سامانه کرده بود تا مردم مطلع شوند.» افزون بر این، نمایندگان موظف شده بودند «هیئت نظارت را از سفر‌های خارجی خود مطلع کنند تا احتمال سوء استفاده از بین برود.»

«ممنوعیت اخذ و استمرار تابعیت و تابعیت مضاعف و مجوز اقامت کشور‌های خارجی در طول دوره نمایندگی» و «ممنوعیت ثبت‌نام جدید برای تحصیل در مقاطع تحصیلات تکمیلی در طول دوره نمایندگی» از دیگر بند‌های این «طرحِ رد شده» بود.

گفته بودم متن طرح اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان جامع نیست

سمیه محمودی که مسئولیت سخنگویی کمیسیون آیین نامه داخلی پارلمان را بر عهده دارد، در اظهار نظری شخصی گفت که «مخالف اصل طرح نیستم، اما پیشتر هم گفته بودم متنش جامع و کامل نیست و پیشنهادم این بود که آسیب‌شناسی انجام شود و حداقل کمبود‌ها را از هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان جویا شویم.»

او با اشاره به محدودیت‌های اعمال شده در این طرح بدون در نظر داشتن برخی پیش‌بینی‌ها، یادآور شد که «نماینده پس از ۴ سال نمایندگی رها می‌شود و حمایتی شامل او نمی‌شود. برای نمونه یک پزشک، بر اساس طرح مجلس در دوره نمایندگی می‌توانست طبابت کند، اما کسی که در نظام مهندسی حضور دارد، اگر فعالیت و کار نکند و ۴ سال محدود شود، طبق قانون پروانه‌اش با مشکل مواجه می‌شود. آیا می‌توانیم برای چنین نماینده‌ای کاری انجام دهیم؟»

محمودی افزود «اگر خانواده درجه یک خودم را سفارش کنم، در طرح ایراد داشت، اما این که آنها هم محدود شوند، اقدام درستی نیست. مثلاً اگر برادرم پیمانکار باشد، در ۴ سال دوره نمایندگی‌ام هر پیمانکاری انجام شود، به نام من نماینده تمام خواهد شد، در حالی که شغل برادرم چنین اقتضا می‌کند.»

در نشست علنی هفته پیش، ۱۲۲ نفر از ۲۳۰ نماینده حاضر در صحن توانستند نظر خود را به کرسی بنشانند تا دست آخر، اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان که به قول کارشناسان حقوقی، یک قانون ضعیف است، برای ۶ ماه آینده قابل طرح نباشد. اگرچه ماده ۱۳۰ آیین نامه داخلی مجلس اجازه داده برای احیاء آن، ۵۰ نماینده به صورت کتبی درخواست دهند و مجلس هم درخواستشان را تصویب کند. «فرصتی که صاحب‌نظران، آن را بدون اعمال تغییر قابل توجه در محتوا و جلب نظر مخالفان طرح، بی‌فایده می‌دانند.»