مرز مصونیت نمایندگان مجلس تا کجاست؟

در قانون اساسی و قوانین عادی ما رسیدگی به شکایات علیه نمایندگان مجلس، نباید تشریفات خاصی داشته باشد اما در عمل و با تصویب عجیب و غریب تبصره یک ماده 9 قانون نظارت بر رفتار نمایندگان، این موضوع نادیده گرفته شد.

کد خبر: ۵۰۱۲۵۹

تاریخ: ۲۵ فروردين ۱۳۹۹ - ۱۳:۵۹

بخش‌هایی از این گزارش اقتباسی است از شرح اصل هشتاد و ششم قانون اساسی که به قلم سیدمحمدهادی راجی و با نظارت عباسعلی کدخدایی تالیف و توسط پژوهشکده شورای نگهبان منتشر شده است.

ریشه مصونیت پارلمانی

مصونیت اقسامی گوناگونی از جمله، مصونیت قضائی، شغلی، دیپلماتیک و ... دارد. مصونیت پارلمانی نیز یکی از انواع مصونیت‌ها است،که برای اولین بار در پارلمان فرانسه به رسمیت شناخته شد. این مصونیت امتیازی برای نمایندگان مجلس قانونگذاری است. به این دلیل که ایشان برای انجام وظایف محوله از طرف ملت، به آزادیهای بیشتری احتیاج دارند. بر اساس همین مصونیت، نمایندگان مجلس را نمی‌توان به سبب اظهار نظرات و آرائی که در مقام اجرای وظایف نمایندگی بیان داشته‌اند، تعقیب و توقیف کرد.  اصلا در چنین مواردی «عدم مسئولیت» وجود دارد. یعنی جرم محقق نمی‌شود تا بر اساس آن بتوان نماینده را تعقیب و ... نمود. ضمن اینکه اقامه هرگونه دعوایی که احتیاج به پیگرد قانونی داشته باشد تا قبل از سلب مصونیت پارلمانی نمایندگان ممکن نیست . اعم از اینکه این دعاوی و شکایات ارتباطی با شان نمایندگی داشته و یا نداشته باشد.

اقسام مصونیت پارلمانی

دو نوع مصونیت را برای نمایندگان مجلس برشمرده‌اند که البته جزئیات آن در نظام‌های حقوقی مختلف، کاملاً مشابه نیست:

«مصونیت ماهوی» یا عدم مسئولیت:  به این معناست که نظرات و آرایی که نماینده در مقام ایفای وظایف نمایندگی اظهار می‌دارد، جرم تلقی نمی‌شود. این مصونیت باعث می‌شود که نماینده بتواند وظایف نمایندگی خود اعم از قانونگذاری و نظارت را بدون واهمه از اینکه نظرات و آرای او در این مقام بتواند مستند مجرم شمردن او شود، انجام دهد. این مصونیت دائمی است و پس از اتمام دوره نمایندگی نیز نمی‌توان نظرات و آرای نماینده را که در مقام ایفای وظایف نمایندگی‌اش ابراز داشته شده، مستند مجرمیت وی قرار داد.

«مصونیت از تعرض»: به معنای این است که اگر نماینده متهم به ارتکاب جرمی باشد، تعقیب او توسط مراجع قضایی مستلزم اطلاع مجلس و در برخی از نظام‌های حقوقی، منوط به تصویب مجلس است. این مصونیت سبب می‌شود که نتوان به اتهام ارتکاب جرمی در خارج از مجلس، مانع از حضور و نقش‌آفرینی نماینده در مجلس شد. مجلس یا نهادی از طرف مجلس، مسئولیت بررسی اولیه اتهام وارد به نماینده را برعهده دارد و در صورتی که اتهام را واهی نداند، از نماینده سلب مصونیت کرده و اجازه تعقیب وی توسط مراجع قضایی را صادر می‌کند. این مصونیت صرفاً در زمان نمایندگی و در برخی از نظام‌های حقوقی محدود به زمان برگزاری اجلاسیه‌های پارلمان است و لذا در سایر زمان‌ها، مراجع قضایی محدودیتی در تعقیب نماینده ندارند.

کشورهای مختلف، در پذیرش دو نوع مصونیت فوق با یکدیگر متفاوتند. حال باید دید که در جمهوری اسلامی ایران، وضعیت حقوقی مصونیت پارلمانی به چه صورت است.

*حدود و ثغور مصونیت نمایندگان در قوانین ایران

در قانون اساسی و قوانین عادی ما، مصونیت از تعرض برای نمایندگان مجلس به رسمیت شناخته نشده و رسیدگی به شکایات علیه نمایندگان مجلس، نباید تشریفات خاصی داشته باشد و این امر همانند سایر اشخاص، برای نمایندگان نیز صورت پذیرد. هرچند در عمل و با تصویب عجیب و غریب تبصره یک ماده 9 قانون نظارت بر رفتار نمایندگان این موضوع نادیده گرفته شده و تشریفات خاصی برای بررسی شکایات علیه نمایندگان مجلس ایجاد شده است که طبق نظر شورای نگهبان خلاف شرع و قانون اساسی است.
اما آنچه در اصل 86 قانون اساسی آمده است، برخی را بر آن داشته که مصونیت ماهوی را برای نمایندگان مجلس قائل باشند. طبق این اصل «نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد.‌» مفاد اصل مذکور در ماده 77 آئین نامه داخلی مجلس و ماده 9 قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان (مصوب 1390) نیز تکرار شده است.
در مورد محدوده و چارچوب مصونیت ماهوی، نکته مهم تشخیص «در مقام ایفای وظایف نمایندگی بودن» نماینده مجلس است. از همین رو مرجع این تشخیص اهمیت فراوانی می‌یابد. (در بخش انتهایی این گزارش به این موضوع پرداخته شده است.) اگر سخن نماینده در مقام ایفای وظایف نمایندگی بوده باشد، این سخن وی مشمول عناوین مجرمانه نخواهد بود. مثلاً در صورتی که نماینده‌ای در مقام موافق استیضاح یک وزیر به ایراد سخن پرداخته و نکاتی را در خصوص عملکرد آن وزیر بیان می‌کند، نمی‌توان به صرف استناد به چنین سخنانی، وی را به جرم توهین یا افترا محکوم نمود ولی نماینده نمی‌تواند به استناد مصونیت پارلمانی، هر سخن یا نظری را در مجلس بیان نماید و مثلاً اقدام به توهین نسبت به یک وزیر یا شخص حقوقی دیگر نموده یا از تریبون مجلس استفاده کرده و جمعیتی را به برهم زدن نظم عمومی تحریک نماید. به بیان دیگر قید «در مقام ایفای وظایف نمایندگی» صرفاً ناظر به اصل اظهارنظر و زمان و مکان آن نیست، بلکه محتوای آن نیز باید در این راستا باشد.

* کدام مرجع صلاحیت نظارت بر رفتار نمایندگان را دارد؟

به‌ طورکلی امر نظارت بر پارلمان در کشورهای مختلف به سه شکل درون پارلمانی، برون پارلمانی و ترکیبی انجام می‌شود. تفاوت این سه قالب نظارتی در مرجع تعیین شده جهت نظارت بر مجلس و نمایندگان است. چنانچه این مسئولیت به نهادی در خارج پارلمان سپرده شود، نظارت بر مجلس به‌صورت برون پارلمانی خواهد بود و چنانچه مرجعی در داخل پارلمان تعیین شود، نظارت درون پارلمانی است و اگر از مرجعی مرکب از دو روش قبل استفاده شود، نظارت به‌صورت ترکیبی است.

حسن وکیلیان در گزارشی تحت عنوان "نظارت بر رفتار نمایندگان" که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است، شیوه نظارت ترکیبی را برگزیده است. وی مرجع مطلوب نظارت بر رفتار نمایندگان را نهادی ذیل مجلس ولی شامل یک کمیسیون داخلی و یک نهاد مستقل بیرونی (صلاحیت‌های این نهاد باید در قانون ذکر شود) بیان می‌کند.

سید محمد هادی راجی و ابوالفضل درویشوند در مقاله‌ای تحت عنوان"مرجع صالح نظارت بر مجلس و نمایندگان" نظارت درون پارلمانی را مطلوب‌ترین نوع نظارت بیان کرده و کمیسیون اصل نود و در برخی موارد هیئت رئیسه مجلس را مرجع صالح نظارت بر رفتار نمایندگان عنوان می‌کنند.

هم اکنون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس در کشور ما توسط هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان و کمیسیون اصل نود و به صورت درون پارلمانی انجام می‌شود. مهم‌ترین ایراد این روش، وجود تعارض منافع اعضای هیئت نظارت و کمیسیون اصل نود است که منجر به کاهش کارایی روش مذکور می‌شود. این روش مشخصا کارکرد اصلی این هیئت را که تشخیص در «مقام ایفای وظایف نمایندگی» بودن است را به خود نمایندگان یعنی ذی‌نفعان اصلی این تشخیص واگذار کرده است.(ارجاع به گزارش قبلی که مفصلا در این موضوع صحبت شده بود) همچنین تفویض نظارت بر مجلس و نمایندگان، به نهادی خارج از مجلس، مغایر اصل پنجاه و هفت قانون اساسی بوده و استقلال قوه مقننه را با چالش مواجه خواهد کرد. در نتیجه به نظر می‌رسد، روش ترکیبی، معقول‌تر و کارآمدتر و منطبق با قانون اساسی خواهد بود. در این روش با تشکیل سازوکاری متشکل از نمایندگان مجلس و برخی افراد ذی صلاح( صلاحیت‌های لازم و چگونگی انتخاب افراد توسط قانون مشخص می‌شود.) امر نظارت بر مجلس انجام خواهد شد.

هم اکنون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس در کشور ما توسط هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان و کمیسیون اصل نود و به صورت درون پارلمانی انجام می‌شود. مهم‌ترین ایراد این روش، وجود تعارض منافع اعضای هیئت نظارت و کمیسیون اصل نود است که منجر به کاهش کارایی روش مذکور می‌شود. این روش مشخصا کارکرد اصلی این هیئت را که تشخیص در «مقام ایفای وظایف نمایندگی» بودن است را به خود نمایندگان یعنی ذی‌نفعان اصلی این تشخیص واگذار کرده است.

همچنین تفویض نظارت بر مجلس و نمایندگان، به نهادی خارج از مجلس، مغایر اصل پنجاه و هفت قانون اساسی بوده و استقلال قوه مقننه را با چالش مواجه خواهد کرد. در نتیجه به نظر می‌رسد، روش ترکیبی، معقول‌تر و کارآمدتر و منطبق با قانون اساسی خواهد بود. در این روش با تشکیل سازوکاری متشکل از نمایندگان مجلس و برخی افراد ذی صلاح( صلاحیت‌های لازم و چگونگی انتخاب افراد توسط قانون مشخص می‌شود.) امر نظارت بر مجلس انجام خواهد شد.