صندوق‌های بازنشستگی؛ قربانیان فساد یا حاملان توسعه

کد خبر: ۳۲۶۰۴۲

تاریخ: ۱۱ مهر ۱۳۹۵ - ۱۳:۳۵

صراط: در دنیای امروز، نظام تأمین اجتماعی مقوم دموکراسی سیاسی و رقابت‌پذیری اقتصادی به شمار می‌رود. از قرن نوزدهم به این سو، یعنی از زمان به سرعقل‌آمدن سرمایه‌داری (به تعبیر دکتر علی شریعتی)، تأمین اجتماعی عامل مهم تفاهمِ نوشته یا نانوشته کارفرمایان، صاحبان سرمایه و کارگران بنگاه‌های تولیدی در ماشین عظیم تولید مدرن است. این نظام، ستون اصلی سیاست‌های امنیت انسانی و توسعه اجتماعی بعد از جنگ دوم تلقی می‌شود و تجارب نیم قرن اخیر، به‌ویژه اجرای سیاست‌های آزادسازی و اصلاحات اقتصادی (موسوم به تعدیل ساختاری) به‌روشنی نشان داد هرگونه اصلاحات اقتصادی و سیاست‌گذاری توسعه، پیش از بازسازی و توسعه چتر فراگیر تأمین اجتماعی، غیرممکن و محکوم به شکست است. مطالعات بسیار و متنوع اندیشمندان نشان داد که چگونه سیاست‌گذاری توسعه، از سیاست‌های جمعیتی تا همگانی‌کردن آموزش و از تقویت ثبات سیاسی و اجتماعی تا ارتقای رقابت‌پذیری صنعتی، همه و همه در گرو یک نظام تأمین اجتماعی کارآمد، فراگیر و پایدار است و هسته اصلی برنامه‌های فقرزدایی و نیز کاهش نابرابری اقتصادی و اجتماعی، تقویت پایداری و کارآمدی نظام تأمین اجتماعی است.
در این میان بار اصلی نظام تأمین اجتماعی بر دوش صندوق‌های بیمه اجتماعی و بازنشستگی است. صندوق‌ها نهادهای مالی بین‌نسلی و دامنه‌دار در زندگی شهروندان، از پیش از تولد تا پس از مرگ،‌ هستند؛ چندبُعدی و مشترک میان دولت و مردم‌اند. صندوق‌ها به همان ‌اندازه که نهادی اجتماعی به شمار می‌روند، اهمیت اقتصادی دارند و در همان حال که بر پایه یک نظام حقوقی پیچیده و چندلایه بنا شده‌اند، زمینه‌ساز تفاهم دولت و ملت و کارگران و کارفرمایان و صاحبان نیروی کار با صاحبان سرمایه هستند.  یک مسئله نگران‌کننده مهم امروز ایران برای سیاست‌گذاران توسعه، فقدان پوشش فراگیر چتر امنیت‌بخش بیمه‌های اجتماعی و نابرخورداری گروه بزرگی از شهروندان از بیمه‌های اجتماعی، یعنی فقدان فراگیری و کارآمدی نظام تأمین اجتماعی است؛ اما آنچه به نگرانی مهم و اصلی تبدیل شده، وضعیت نگران‌کننده‌تر صندوق‌های بازنشستگی است. این صندوق‌ها امروزه با سه شاخص پایداری، انسجام و کفایت به مرزهای نگرانی و هشدار رسیده و بلکه از آن عبور کرده‌اند. این نگرانی، هم از منظر مدیریت صندوق‌ها و هم از منظر مدیریت کلان که مسئولیت تأمین کسری منابع آنها را برعهده گرفته، قابل طرح است و در کنار دو مسئله مهم آب و محیط زیست و اشتغال به یکی از سه مسئله اصلی ملی تبدیل شده است. اینک سه گروه ذی‌نفع اصلی یعنی دولت، مدیریت صندوق‌ها و مشترکان آنها، زیان‌دیدگانِ وضعیت آنها به‌شمار می‌روند. وضعیت کنونی بی‌تردید محصول عمل جمعی ما در طول زمان، یعنی نیم‌ قرن اخیر، است که آگاهانه یا ناآگاهانه و مسئولانه یا فرصت‌طلبانه رقم زده‌ایم. به ‌زبان کارشناسی، صندوق‌های بازنشستگی کشور از دو دسته شوک‌های سیاسی و مقرراتی و شوک‌های اقتصادی و قیمتی آسیب بسیار دیده‌اند و نیز قربانیان اصلی فساد و ناکارآمدی و فقدان شفافیت و تضمین حقوق مالکیت و رنجوری و بی‌رمقی نهادهای مدنی در این کشور بوده‌اند.  مسائل صندوق‌های بازنشستگی در سه سطح حکمرانی، مدیریتی و فنی و تکنیکی قابل طرح و بررسی است. به زبان دیگر سه ویژگی انسجام، پایداری و کفایت صندوق‌ها در گرو کارکرد مناسب هر سه سطح‌اند. اگرچه بار اصلی بر دوش حکمرانی است.  حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی به اعتبار وجود ذی‌نفعان متعدد هم‌نسلی و بین‌نسلی و نیز گروه‌های مختلف اجتماعی، ازجمله دولت و صاحبان قدرت سیاسی اهمیت تعیین‌کننده‌ای دارد. ذی‌نفعان صندوق‌های بازنشستگی دست‌کم گروه‌های زیر را شامل می‌شود:
بیمه‌پردازان کنونی (مستمری‌بگیران آینده)
بازنشستگان و مستمری‌بگیران کنونی (بیمه‌پردازان گذشته)
کارفرمایان و مالیات‌پردازان از گذشته تا امروز
دولت هم به‌عنوان کارفرمای بخشی از بیمه‌پردازان و هم سیاست‌گذار اجتماعی و هم تأمین‌کننده منابع مالی طرح‌ها و پروژه‌های توسعه‌ای که به منابع مالی صندوق‌ها به عنوان جایگزین یا شریک دولتی نظر دارد.
کارکنان صندوق‌ها در بخش‌های بیمه‌ای، درمان یا اقتصادی که فعالیت‌شان بستگی نزدیک به فعالیت صندوق‌ها دارد.
صاحبان کسب‌وکار که تأمین‌کننده نهاده‌ها یا مشتریان خدمات و محصولات اقتصادی یا اجتماعی صندوق‌ها و مؤسسات و بنگاه‌های وابسته هستند مانند بانک‌ها و مؤسسات مالی، بیمارستان‌ها و ...
مؤسسات و نهادهای بیمه‌ای اقتصادی و خدماتی رقیب مانند صندوق‌های بازنشستگی خصوصی
تعدد و فراگیری اجتماعی و جمعیتی ذی‌نفعان مستقیم و غیرمستقیم و نیز تداوم منافع به‌صورت بین‌نسلی و هم‌اهمیت و بزرگی منابع مالی سبب شده موضوع صندوق‌های بازنشستگی در همان حال که امری اجتماعی است، یعنی گروه‌های مختلف اجتماعی به آن گره می‌خورند، امری سیاسی نیز هست. تجربه نشان داده که به‌شدت هم از صاحبان قدرت سیاسی و تصمیمات آنها تأثیر می‌پذیرند و هم بر آنها تأثیر می‌گذارند؛ بلکه تعیین‌کننده‌اند. دولت‌های پوپولیست صندوق‌های بازنشستگی را محمل و مجرای امتیازدهی و کسب آرای سیاسی می‌دانند و دولت‌های توسعه‌گرا آن را کلید توسعه اجتماعی و سیاست‌گذاری رفاه می‌شمارند و هر دو به آن نظر دارند؛ اولی به کنترل و تسلط کامل اداری و مالی بر آن چشم می‌دوزد و دومی مدیریت و هماهنگی با سیاست‌های توسعه دولت را ضروری می‌شمارد. ازاین‌رو مدیریت صندوق‌ها در غالب کشورها امری مناقشه‌بر‌انگیز و موضوع دخالت دولت‌هاست. حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی دست‌کم چند موضوع مهم را در بر می‌گیرد:
ویژگی‌های فردی و حرفه‌ای مدیران صندوق‌ها و وابستگی، منافع یا تمایلات اجتماعی، سیاسی و اقتصادی آنها
میزان شفافیت داده‌ها و اطلاعات کلیدی جمعیتی، مالی و اداری مربوط به تعداد مشترکان، منابع و مصارف مالی و بازدهی ذخایر
فرایندهای تصمیم‌گیری و میزان مشارکت صاحبان منافع در این فرایندها
نتایج و دستاوردهای عملکردی و پیش‌بینی روند آینده آنها
میزان نظارت‌پذیری و پاسخ‌گویی مدیران صندوق‌ها
در دوره‌ای طولانی مدیریت کارآمد صندوق‌ها را در مدیریت سه‌جانبه (اداره صندوق‌ها از طرف شورا یا هیأت‌مدیره‌ای متشکل از نمایندگان دولت، کارفرمایان و کارگران) می‌دانستند؛ اما دلایل تجربی و استدلالی متعددی وجود دارد که این راه‌حل، ساده‌انگارانه و ناکافی است. اولا موضوع حکمرانی در صندوق‌ها بسیار فراتر از سه‌جانبه‌گرایی مدیریتی است و مهم‌تر از مدیران، شیوه‌ها و فرایندهای تصمیم‌گیری و مدیریت در آنهاست و دوم اینکه هم از منظر حکمرانی خوب (به‌عنوان چارچوبی برای سیاست‌گذاری و اداره امور ملی برای تأمین برابری و کارآمدی و مفهومی در سطح تحلیل کلان) و هم حاکمیت شرکتی (به‌عنوان چارچوبی برای اداره بنگاه‌ها و مفهومی در سطح تحلیل خرد) اهمیت می‌یابد و البته تحلیل‌های سطح میانه یعنی تشکل‌های اقتصادی و اجتماعی و نهادهای مدنی ذی‌نفعان نیز موضوعی مستقل و بسیار حائز اهمیت هستند.  مفهوم روشن این اهمیت و موقعیت ترسیم‌شده و نیز بازخوانی تجربه نزدیک به یک قرن بیمه‌های اجتماعی و نیم قرن صندوق‌های بیمه اجتماعی و بازنشستگی در ایران این است که اولا حکمرانی مهم‌ترین و اولین عامل تعیین‌کننده در ساختار و کارکرد این نهاد مهم در ایران بوده و هست و دوم اینکه موضوع صندوق‌های بازنشستگی، چه از منظر مسئله‌شناسی (محتوا، ماهیت و ابعاد و مسئله) و چه تبیین و ریشه‌یابی تاریخی و تحلیلی آن و چه یافتن راه‌حل‌های مسئله، بیش از آنکه امری فنی و تخصصی و تکنیکال باشد، امری سیاسی و اجتماعی و مستلزم گفت‌وگوی فراگیر اجتماعی برای متقاعدسازی و هم‌زبانی و هم‌راستایی در حل آن است و شاید انتظار دستیابی به اجماع هم نتوان داشت؛ چراکه راه‌حل‌های مقدر و محتومِ مسئله صندوق‌ها، مستلزم گذشت و صرف‌نظر بخشی یا همه ذی‌نفعان از بخشی یا همه منافع امروز و فردای آنهاست و به همین دلیل یعنی وجود منافع بلندمدت، قابل‌توجه و دامنه‌دار صندوق‌ها، الزاما متقاعدسازی و رضایت‌بخشی استدلالی و عقلی کافی نیست و سیاست‌گذاری مبتنی بر مصالح و منافع بلندمدت جمعی و ملی و اهداف بلندمدت توسعه‌ای باید فصل‌الخطاب نهایی باشد. ناکافی‌بودن متقاعدسازی جمعی و پذیرش عقلی و استدلالی در دو مسئله مشابه، یعنی یارانه‌های نقدی و بحران آب، کاملا مشهود است.  دومین سطح تحلیل وضعیت صندوق‌ها یا دومین عامل تعیین‌کننده، مدیریت است. از منظر مدیریت شاید در دنیای جدید کمتر نهادی با پیچیدگی و چندبُعدی‌بودن مشابه صندوق‌های بازنشستگی بتوان یافت. به همین اعتبار، صندوق‌های بازنشستگی را شاید بتوان حساس‌ترین نهادهای اقتصادی و اجتماعی، در مقابل تغییرات و تکانه‌های محیطی یا تصمیمات مدیریتی دانست. صندوق‌ها بنگاه‌هایی با تنوع بسیار زیاد رسالت‌ها و مأموریت‌ها و به‌ زبان ساده‌تر، چندکسب‌وکاره هستند که مدیران آنها دست‌کم در چهار حوزه کاملا متفاوت باید از دانش و تخصص و سرآمدی برخوردار باشند:
فعالیت‌های بیمه‌ای بر مبنای محاسبات اکچوئری
فعالیت اقتصادی و سرمایه‌گذاری ذخایر
سیاست‌گذاری اجتماعی و ارائه خدمات اجتماعی و رفاهی
تأمین و تدارک (و در غالب موارد تولید و عرضه)
خدمات درمانی در برخی از صندوق‌ها چون صندوق تأمین اجتماعی
معنای این ویژگی و کارکردهای کم‌نظیر صندوق‌های بازنشستگی، تأثیر‌پذیری از متغیرهای متعدد اقتصادی و اجتماعی و جمعیتی و مالی و نیز چندوجهی‌بودن فعالیت‌ها این است که پیچیدگی چندلایه این صندوق‌ها به‌مراتب بیشتر از بیمه‌های تجاری، بانک‌ها و سایر نهادهای مالی است و رفتار محاسباتی و مارژینالیستی دقیق و توجه و تمرکز به کوچک‌ترین اجزا درآمد و مخارج را ضروری می‌کند.  عملکرد صندوق‌ها به عنوان یک بنگاه اقتصادی و مالی چند‌کسب‌و‌کاره و بسیار حساس، به‌شدت هم به مؤلفه‌های نهادی همچون فضای عمومی کسب‌وکار، میزان و ابعاد فساد، حقوق مالکیت، ساختار و کارکرد دولت و درجه رقابت‌پذیری اقتصادی وابسته است و هم از روندهای کلان اقتصادی و اجتماعی زیر تأثیرپذیرند:
نرخ‌های رشد اقتصادی و فضای عمومی رکود و رونق
ساختار فناوری و اشتغال و نرخ شکل‌گیری فرصت‌های شغلی جدید و ورود به صندوق‌ها
روندهای جمعیت، اشتغال، نرخ مشارکت و دوره فعالیت
تعداد و ویژگی‌های سنی و سطح دستمزد و نرخ ورود و خروج اعضا
امید به زندگی، سلامت و سنین فعالیت و بازنشستگی و نرخ‌های خروج از صندوق‌ها
نرخ‌های کسور حق بیمه و دوره زمانی پرداخت
دامنه تعهدات مالی و غیرمالی
میزان و نرخ سرمایه‌گذاری منابع و ترکیب سرمایه‌گذاری‌ها و نرخ بازدهی آنها
وضعیت بازار سرمایه و نرخ‌های بازدهی ذخایر
ثبات یا بی‌ثباتی در اقتصاد کلان و نرخ‌های تورم، ارز مرجع
معنای روشن این حساسیت، ضرورت مراقبت و پایش دائمی هم روندهای محیط بیرونی (اعم از روندهای سیاسی و اجتماعی و مقرراتی و روندهای اقتصادی و جمعیتی و هم روندهای جهانی و هم ملی چه آنها که برنامه‌ریزی شده است و چه آنها که فاقد برنامه‌ و طرح مشخصی هستند) هم متغیرهای اصلی و تعیین‌کننده متغیرهای درونی صندوق است؛ و باز ضرورت مهم مدیریتی این صندوق‌ها، برخورداری از قدرت دیپلماسی فعال و چانه‌زنی مؤثر برای اصلاح روندهای مقرراتی و جلوگیری یا کاهش شوک‌های سیاستی و هم انعطاف‌پذیری مدیریتی برای تغییرات مناسب و تصمیم‌های درست و بهنگام برای کاهش آسیب‌های ناشی از شوک‌های کلان و اقتصادی و قیمتی است.  خلاصه اینکه دولت‌ها به‌طور مستقیم و غیرمستقیم می‌توانند حامل یا عامل شوک‌های سیاستی و اقتصادی (قیمتی) ویرانگری برای صندوق‌های بازنشستگی به‌شمار آیند و هم می‌توانند یک بازیگر هوشمند و فعال توسعه با بهبود ساختار و کارکرد نهادها یعنی توسعه و تقویت دموکراسی و مشارکت جمعی و سازمان‌یافته، شفافیت و مقابله با فساد، انجام مؤثر وظایف نظارتی و فراهم‌کردن فضای نظارت همگانی و نیز سیاست‌گذاری و مدیریت مؤثر اقتصاد کلان و ایجاد ثبات و پایداری و انجام تعهدات مالی و مقرراتی خود به این صندوق‌ها و به‌کارگیری مؤثر آنها به‌مثابه سازمان‌های بی‌بدیل بین‌نسلی برای توسعه پایدار ملی رفتار کنند. مدیریت صندوق‌ها نیز می‌توانند فعال یا منفعل در مقابل تغییرات محیطی و عملکرد درونی مؤسسات و بنگاه‌های اقتصادی وابسته عمل کنند. محصول و نتیجه این ویژگی‌ها و رفتارها خیر و شر جمعی وی به زبان دیگر توسعه و پایداری یا اضمحلال را رقم خواهد زد.

حجت‌الله میرزایی.معاون اقتصادی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی