عضو هیئت علمی دانشگاه اصفهان:

پیش‌شرط‌های احیای سازمان مدیریت

ایرادها و ضعف‌های سازمان مدیریت با قدمت شصت‌ساله‌ی آن چه بوده است؟ دلیل این ضعف‌های ساختاری چیست؟ آیا عملکرد سازمان به نوعی تقلید از دیگر کشورها بوده است؟ نظام برنامه‌ریزی در ایران چگونه باید باشد؟...

کد خبر: ۱۵۲۱۹۹

تاریخ: ۰۴ دی ۱۳۹۲ - ۱۶:۰۷

صراط: طرح احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، که چندی پیش به کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس راه یافته بود و قبل از آن هم محمدباقر نوبخت از آن خبر داده بود، اکنون در میانه‌های راه به سر می‌برد. بر اساس این طرح، نمایندگان خواستار ادغام معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه‌ی مدیریت و سرمایه‌ی انسانی رئیس‌جمهور و تشکیل مجدد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور با هدف تهیه و تنظیم بودجه‌ی کل کشور و ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی در اجرای بودجه و تهیه‌ی برنامه‌ی پنج‌ساله‌ی پنجم توسعه شدند.

اما این سازمان با قدمت 60ساله‌ای که دارد تا چه میزان توانسته است در گذشته بر عملکرد دستگاه‌ها نظارت کند و از قوانین پیچیده‌ی اداری و بروکراسی دوری گزیند؟ تا چه حد توانسته است بر اساس برنامه‌ها در جهت توسعه گام بردارد؟ چه موانعی بر سر راه عملکرد این سازمان وجود داشت؟ برای پاسخ به سؤالات زیر، نزد دکتر ایمان باستانی‌فر رفتیم. او، که عضو هیئت علمی دانشگاه اصفهان است، در گفت‌وگو با برهان می‌گوید: «اقتصاد ایران، در عرصه‌ی برنامه‌ریزی، دارای نقاط ضعف است. بیشتر این نقطه ضعف‌ها ساختاری و به سبب ویژگی‌های خاص اقتصادی و سیاسی ایران است که این امر نیازمند توجه به ساختار اقتصادی، اجتماعی و ارزشی یک کشور است.» در ادامه، گفت‌وگوی برهان با ایشان را می‌خوانیم.

با وجود قدمت 60ساله‌ی سازمان مدیریت، نظام برنامه‌ریزی چه ضعف‌هایی داشت؟ چه ضعف‌هایی از آن به خود مسئولین برمی‌گشت؟ چه ضعف‌هایی ساختاری بود؟

در ابتدا، بهتر است نگاهی به تعریف برنامه‌ریزی اقتصادی و ضرورت آن بیندازیم.

مجموعه‌ای از تصمیم‌های آگاهانه و ارادی به منظور جهت دادن و کنترل تغییرات متغیرهای کلان اقتصادی (تولید ملی، مصرف، پس‌انداز و...) برای نیل به اهداف از پیش تعیین‌شده برنامه‌ریزی اقتصادی است. برنامه‌ریزی زمانی مطرح شد که اعتقاد پیدا شد که بازار نمی‌تواند به صورت مطلق باعث بهبود رفاه جامعه شود. بنابراین در ابتدا نوع نظام حاکمیتی (سرمایه‌داری، کمونیستی) را عامل مؤثری بر رفاه می‌دانستند و برنامه‌ریزی ارتباط مستقیم با نظام اقتصادی داشت. اما به مرور زمان، برنامه‌ریزی اقتصادی صرفاً برنامه‌ریزی جهت تحقق اهداف اقتصادی مطرح شد؛ مثلاً اینکه چقدر رشد GDP باشد، چقدر رشد تورم و چقدر سرمایه‌گذاری رشد کند و مسائلی از این قبیل. ماده‌ی 234 قانون برنامه‌ی پنجم و شاخص‌های کمی موجود در برنامه‌ی چهارم توسعه‌ی اقتصادی نیز گواه این رویکرد و تغییر در برنامه‌ریزی اقتصادی در کشور است.

[1]T، قول می‌دهد که در زمان T+1 سیاستی انجام شود ولی در انتهای زمان T+1 این سیاست محقق می‌شود. در واقع، تمایز میان قول و فعل برنامه‌ریز ناسازگاری زمانی است. اقتصاد ایران به دلیل ویژگی‌های خاص اقتصادی (وابستگی به درآمدهای نفتی) و سیاسی (اعمال تحریم‌های مختلف توسط کشورهای سلطه‌گر مانند آمریکا و انگلستان و اخیراً هم اتحادیه‌ی اروپا)، همواره در معرض پدیده‌ی ناسازگاری زمانی بوده است. در سال 1977، بیان کردند که یک برنامه‌ریز اقتصادی در زمانی مانند کیدلند و پرسکات، برندگان جایزه‌ی نوبل 2004 اقتصاد، در این زمینه نقش مهمی داشته‌اند. آن‌ها، با معرفی پدیده‌ی ناسازگاری زمانی در مقاله‌ی قاعده بهتر از مصلحت، ناسازگاری یک طرح بهینه،

با مروری بر آمار بانک مرکزی، مشاهده می‌شود که اقتصاد کشور در بخش‌های مختلف از نوسانات و انحرافات قابل توجهی از مقادیر برنامه‌ای برخوردار بوده است. به طور مثال، بر اساس قانون برنامه‌ی چهارم توسعه (سال‌های 84 تا 88)، رشد نقدینگی طی سال‌هایبرنامه، 20 درصد تعیین شده، ولی آنچه در عمل طی این سال‌ها محقق شده است16.5درصد بوده است. در سند چشم‌انداز بیست‌ساله‌ی کشور و برنامه‌ی چهارم توسعه، رشد تولید ناخالص داخلی 8 درصد پیش‌بینی شده است، ولی آنچه در عمل اتفاق افتاده کمتر است.

بر اساس بند الف ماده‌ی 234 قانون برنامه‌ی پنجم، رشد تولید ناخالص داخلی 8 درصد پیش‌بینی شده است؛ ولی به گفته‌ی معاون محترم راهبردی و نظارت ریاست‌جمهور، رشد 3درصدی برای سال 93 هدف‌گذاری شده است.

در واقع، در اقتصاد ایران، همواره شکاف میان مقادیر عملکردی و برنامه‌ای وجود داشته و در مواقعی این شکاف رو به افزایش گذاشته است.[4] تمام موارد مذکور مصداق‌هایی از وجود پدیده‌ی ناسازگاری زمانی در اقتصاد ایران است که به هیچ دولت و گروه خاصی بستگی ندارد و همواره اقتصاد ایران در معرض آن بوده است. اگر چه دیدگاه مسئولان در تدوین برنامه‌ها و باورها و نگرش‌های آن‌ها در تعیین محتوا و اهداف کمی برنامه‌ها مؤثر است، اما در اقتصاد ایران همواره شکاف میان مقادیر عملکردی و برنامه‌ای وجود داشته است.

تا کنون به اینجا رسیدیم که برای ارزیابی موفقیت برنامه‌ریزی اقتصادی از چارچوب نظریه‌ی ناسازگاری زمانی استفاده کنیم. بر اساس این نظریه، اقتصاد ایران، در عرصه‌ی برنامه‌ریزی، دارای نقاط ضعف است. بیشتر این نقطه ضعف‌ها ساختاری و به سبب ویژگی‌های خاص اقتصادی و سیاسی ایران است.

بعضی‌ها معتقدند که عملکرد سازمان به نوعی تقلید از دیگر کشورها به خصوص آمریکا بود که باعث انحلال آن شد، آیا واقعاً این گونه بود؟

سه راهکار برای حل مشکل پدیده‌ی ناسازگاری زمانی بیان می‌شود: راهکار اول قاعد (Rule)، راهکار دوم وکالت (Delegation) و راهکار سوم شهرت و خوش‌نامی برنامه‌ریز (Reputation) که توضیح آن‌ها از حوصله‌ی این جلسه خارج است.

وجود نهاد برنامه‌ریز در اقتصاد ایران، در قالب راهکار وکالت معنا پیدا می‌کند. بر اساس این راهکار ، یک نهاد مستقل از بدنه‌ی اجرایی باید متولی برنامه‌ریزی باشد تا بتواند ناسازگاری زمانی (انحراف میان برنامه‌ی تدوین‌شده با برنامه‌ی اجراشده) را برطرف کند. سازمان مدیریت در تحقق این مسئله ناکام بوده است. بنابراین، باید در اقتصاد ایران راهکارهای دیگر باید آزمون شود یا ساختار و نهاد برنامه‌ریز چیزی متفاوت از سازمان برنامه‌ی قبل باشد. شاید آنقدر که اقتصاد ایران نیازمند مراکزی جهت تدوین استراتژی‌های اصلی برای رویارویی با تکانه‌های خارجی مانند تحریم و نوسانات ارزی و اصلاح نظام بانکی باشد، به چنین ساختاری با بروکراسی گسترده نیازمند نباشد. تقلید کورکورانه از ساختارهایی که منطبق و سازگار با نظام اقتصادی، سیاسی و ارزشی یک کشور نباشد، الزاماً نمی‌تواند مسئله‌ی ناسازگاری زمانی را در آن اقتصاد بر طرف کند.

نقد جدی، که به سازمان وارد می‌شد، بروکراسی شدید آن بود؛ آیا با انحلال سازمان و تبدیل آن به معاونت راهبردی این چالش‌ها و ایرادها برطرف شد؟

در دین مبین اسلام، تأکید شده است که مبادلات و قراردادهای خود را مکتوب کنید. این مسئله گویای تأکید بر بروکراسی است. بنابراین، هر حکومت و دستگاه اجرایی اسلامی باید از میزان مشخصی از بروکراسی برخوردار باشد، ولی حد آن باید بهینه باشد. البته بروکراسی شدید در انحلال سازمان مدیریت مؤثر بوده است، ولی تنها دلیل نیست؛ زیرا بر اساس موارد مطرح‌شده در چارچوب نظریه‌ی ناسازگاری زمانی، حل مشکل ناسازگاری زمانی نیازمند توجه به ساختار اقتصادی، اجتماعی و ارزشی یک کشور است.

احیای سازمان مدیریت در چه صورت به نفع اقتصاد خواهد بود؟

اقدامات عجولانه و شتاب‌زده مصداق افراط و تفریط است. احیای سازمان مدیریت اگر بر اساس عدم توجه به فلسفه‌ی وجودی واقعی آن مورد توجه قرار نگیرد، هزینه‌های راه‌اندازی و احیای آن در کنار منافع ناشی از اجرای آن بیشتر خواهد بود. در چند سال اخیر، شهرداری‌های کلان شهرهای کشور اقدام به شکل‌گیری نهاد برنامه‌ای در قالب معاونت‌های راهبردی و برنامه‌ریزی و نه سازمان نموده‌اند. اگرچه اسامی آن‌ها عموماً یکسان نیست، ولی ماهیت فعالیت آن‌ها خصوصاً در تدوین برنامه و بودجه مشترک است. از آنجا که شهرداری‌ها‌ی کشور، نهادهای غیرانتفاعی غیردولتی هستند و نقش بسیار گسترده‌ای در کیفیت و تعالی و رفاه زندگی شهری دارند، ضروری است از تجربه‌ی آن‌ها استفاده شود.

طیف آقای دکتر پژویان معتقد است که نظام برنامه‌ریزی در ایران شکست خورده است و برنامه‌ریزی در ایران جواب نمی‌دهد؛ به نظر شما، برنامه‌ریزی چگونه بهتر است صورت بگیرد؟

اگر نظام برنامه‌ریزی بلندمدت در ایران دارای نواقصی باشد، نباید صورت مسئله را پاک کرد. در ادبیات علم اقتصاد، تصمیم‌گیری‌های یک برنامه‌ریز به صورت مصلحت‌گرایانه (کوتاه‌مدت) خود باعث بروز پدیده‌ی ناسازگاری زمانی می‌شود. زیرا تصمیم‌های آینده دولت (هرچند آینده‌ی کوتاه‌مدت) بر تصمیم‌های امروز بنگاه‌های اقتصادی تأثیرگذار است. مثلاً دولت، امروز می‌گوید می‌خواهد از تولیدات داخلی حمایت کند و تعرفه‌های گمرکی کالاهای خارجی را افزایش می‌دهد. تولیدکنندگان هم اقدام به افزایش سرمایه‌گذاری در کالاهایی که مشمول تعرفه‌ی بیشتر شده‌اند، می‌شوند؛ اما بعد از مدتی دولت در جهت کاهش تورم تصمیم می‌گیرد که تعرفه‌ها را مجدداً تغییر دهد یا سیاست‌های دیگری در زمینه‌ی تشویق واردات اعمال کند. این سبک مدیریت و برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت، باعث بی‌اعتمادی بنگاه‌ها به سیاست‌های باثبات و منجر به کاهش اعتماد مردم و بنگاه‌های اقتصادی به برنامه‌ریز و در نهایت کاهش اقتدار برنامه‌ریز می‌شود. بنابراین، حتماً باید برنامه‌ریز دارای برنامه‌های بلندمدت نیز باشد. در واقع، برنامه‌های کوتاه‌مدت باید ذیل برنامه‌های بلندمدت به صورت انعطاف‌پذیر تدوین شوند. مصداق این موضوع در مورد نرخ ارز است. اگر دولت نظام نرخ ارز ثابت را اعمال کند، مدیریت ارز در راستای اهداف بلندمدت است. اما اگر نرخ ارز شناور باشد، بر اساس نوسانات بازار و لحظه‌ای اقتصاد تغییر می‌کند که این نوع نظام ارزی، سازگار با اهداف کوتاه‌مدت است. اما نظام نرخ ارز شناور مدیریت‌شده، نظام ارزی است که با توجه به اهداف بلندمدت، مدیریت لحظه‌ای و کوتاه‌مدت اعمال می‌شود.

باتشکر از فرصتی که در اختیار برهان قرار دادید.(*)

پی‌نوشت‌ها:

[1] Rule rather than Discretion,The Inconsistency of optimal Plans.

2] آمار سری زمانی سایت بانک مرکزی طی سال‌های 84 تا 87 ، (در سایت بانک مرکزی، آمار سال‌های 88 به بعد درج نشده است.)

3] با توجه به آمار سری زمانی بانک مرکزی طی سال‌های 84 تا 87، (در سایت بانک مرکزی، آمار سال‌های 88 به بعد درج نشده است.)

4] این اتفاق گویای پدیده‌ای به نام ناسازگاری زمانی (Time Inconsistency) یا ناسازگاری پویا (Dynamic In consistency) است. ناسازگاری زمانی به شرایطی گفته می‌شود که در آن تصمیم‌های بنگاه و برنامه‌ریزان اقتصادی در طول زمان دائماً تغییر می‌کند و این مسئله منجر به بروز بی‌ثباتی در اقتصاد از طریق عدم تحقق مقادیر برنامه‌ریزی‌شده با مقادیر عملکردی، می‌گردد. برای توضیحات بیشتر، به مقاله‌ی Rule rather than Discretion(The Inconsistency of an Optimal plan) تألیف کیدلند و پرسکات (1977) و برای تبیین بیشتر به مقالات alternative view to Time Inconsistency of an optimal plan An تألیف باستانی‌فر و همکاران (2012، در دست چاپ)و قاعده‌گذاری سیاست پولی در اقتصاد مقاومتی تألیف واعظ برزانی و باستانی‌فر(1391) مراجعه شود.